Kam reikalingas licencijavimas?

Pranešimas seminare
“Verslo aplinka, dereguliavimas ir jo įtaka žmonių gerovei”
Vilnius, 1998 m. gruodžio 22 d.
Ugnius Trumpa

Kam skirta licencija?
Licencijos, leidimai, patvirtinimai, registravimas, įgaliojimai ir t.t. - tai daug įvairių biurokratinių instrumentų, kuri veikia vienodai - draudžia arba leidžia užsiimti viena ar kita veiklos rūšimi. Problema slypi tame, kad nepaisydama individo valios valdžia pasilieka sau teisę spręsti kokiomis sąlygomis galima veikti tam tikrose srityse, o kokiomis - draudžiama. Panagrinėkime licenciją, kaip valdžios intervencijos į rinką priemonę. Licencija liečia ne vien verslininką, kuris apsisprendė pasirinkti tam tikrą veiklą. Licencijų naštą Lietuvoje neša visi žmonės.Vieni nukenčia dėl padidėjusių kainų, kitus slegia valstybinio reguliavimo išplitimas jų teisių apribojimas, tretiems nepriimtina nepateisinta kontrolė ir valdininkų savivaliavimas Todėl pravartu paklausti, ar ši prekė visiems vartotojams būtina ir kodėl neišvengiamai tenka ją pirkti?

Licencijavimo taisyklių turinys
Įmonių įstatymas numato licencijas 27 rūšių veiklai. Dvi iš jų: stipraus alkoholio, piniginių ir pašto ženklų bei monetų gamyba - išimtinės veiklos sritys, skirtos tik valstybinėms įmonėms. Tačiau leidimų, kurie vadinami licencijomis, yra daug daugiau. Jos taikomos ne vien įmonėms ir jų veiklai. Vienos jų skirtos profesionalų kvalifikacijai patvirtinti, kitos reglamentuoja užsieniečių įsidarbinimo Lietuvoje sąlygas. Nors jos skirtingos savo forma ir turiniu, bet vienodos savo esme - jos leidžia arba draudžia veikti, palikdamos teisę apie tai spręsti ne pačiam verslininkui, o valdininkui.

Įmonių įstatyme neapibrėžta, kas yra licencija, tačiau, šio termino prasmės ieškant tarp eilučių, galima suprasti, kad licencija - tai leidimas įmonei užsiimti įstatyme išvardintomis veiklos rūšimis. Įstatyme įtvirtinta, kad be licencijos išvardintomis veiklomis užsiimti draudžiama. Tokia tvarka perša nuomonę, kad šios veiklos sritys - tai ypatingai rizikinga ir pavojinga veikla, kuriai būtina valstybės institucijų priežiūra. Tūlas pilietis pamąstys, kad galbūt pavojinga be valstybės kontrolės gaminti ginklus bei jų dalis, šaudmenis, sprogstamąsias medžiagas, sprogmenis, pirotechnikos priemones, civilinius ginklus ir jų šaudmenis; užsiimti pavojingų chemikalų, branduolinių ir radioaktyviųjų medžiagų gamyba, didmenine prekyba, pervežimu, sandėliavimu bei pavojingų atliekų surinkimu, nukenksminimu, saugojimu ir laidojimu.

Įmonių įstatymo 13 straipsnyje nustatomas privalomas licencijavimo taisyklių turinys. Licencijavimo taisyklėse turi būti nurodyta:

licencijuojama veikla;

licenciją išduodanti institucija ir jos įgaliojimai;

dokumentai reikalingi licencijai gauti, bei jiems keliami reikalavimai;

dokumentų nagrinėjimo tvarka ir terminai;

licencijų rūšys ir jų išdavimo sąlygos, pakartotinis licencijų išdavimas;

licencijos formos rekvizitai;

išduodamų licencijų registravimo ir perregistravimo tvarka;

atsisakymo išduoti licencijas atvejai;

licencijuojamos veiklos sąlygos, įskaitant licencijos turėtojų teises ir pareigas;

licencijos sąlygų laikymosi priežiūros tvarka;

licencijos galiojimo sustabdymo bei panaikinimo atvejai ir tvarka.

Įmonių įstatymo nustatytas licencijavimo taisyklių turinys gali būti labai plačiai interpretuojamas. Pavyzdžiui, dokumentai, reikalingi licencijai gauti gali būti nuo įprasto asmens dokumento iki kaimynų sutikimo. Be to, įstatymas palieka teisę licencijavimo tvarką rengiančiai institucijai numatyti papildomus reikalavimus bei sąlygas. Esant tokioms įstatyminėms nuostatoms, licencijavimas tampa ilgas, sudėtingas, licencijavimo taisyklių reikalavimai neriboti.

Prie valstybinės globos ir garantijų pripratusiam piliečiui sunku asmeniškai pasitikėti tais kurie be valstybės priežiūros gali teikti sveikatos priežiūros paslaugas; atlikti auditą; užsiimti draudimo veikla.

Tačiau daug kam gali kilti abejonių ar verta valstybei kištis į veiklą tų, kurie numatę užsiimti mokymo veikla; atlikti valstybinės žemėtvarkos, geodezinius topografinius darbus; teikti telekomunikacijų veiklos paslaugas; gaminti antspaudus, teikti turizmo paslaugas;

Pažymėtina, kad nei Įmonių įstatyme, nei atskirų licencijų išdavimo tvarką reglamentuojančiuose nutarimuose nėra užsiminta apie licencijavimo tikslus. Smalsumas verčia spėti, kad licencijavimas nukreiptas į tradicinius tikslus, kuriuos sau pasirenka valstybinės institucijos: visuomenės sveikata, gyvūnų apsauga, visuomenės saugumas, sąžininga prekyba ir paslaugos, visuomenės narių apsauga, o taip pat standartų palaikymas, natūralių resursų paskirstymas bei valstybės biudžeto pajamos. Kuo abstraktesni tikslai - tuo lengviau pateisinti vienos arba kitos veiklos licencijavimo būtinumą, pateisinti intervenciją į rinką.

Licencijos objektas
Įstatymo numatytos licencijuojamos veiklos rūšys, nustatant licencijavimo taisykles, dažnai skyla į kelias atskiras veiklos rūšis, kurioms reikalingos atskiros licencijos su skirtingais reikalavimais ir skirtinga kaina, pvz., licencija importuoti alkoholio produktus skaidoma į atskiras licencijas skirtingo stiprumo alkoholiui importuoti. Vietoje vienos įstatyme nustatytos licencijos "supirkti LR juodųjų metalų laužą ir jų atliekas realizavimui" taisyklėse atsiranda dvi licencijos: "metalų supirkimas parduoti" ir "metalų supirkimas perlydyti". Toks skaidymas yra neprasmingas, nes licencija "leidžia" metalų supirkimą, o ne jo panaudojimo alternatyvas. Pavyzdžiui, įstatymas nustato licenciją "importuoti, eksportuoti ir užsiimti didmenine bei mažmenine prekyba naftos produktais ir mažmenine prekyba dujomis", kuri skyla į "importo", "eksporto", "didmeninės", "mažmeninės" prekybos naftos produktais ir "mažmeninės prekybos suskystintomis dujomis" licencijas. Remiantis šiais pavyzdžiais galima teigti, kad licencijavimo taisyklės neteisėtai suskaido - kartais net išplečia - licencijų objektą, taiko daugiau licencijų nei nustatyta įstatyme. Dėl to daugiau veiklų tampa licencijuojamomis. Pavyzdžiui, įstatymas reikalauja licencijos "užsiimti farmacine veikla", o taisyklės numato licenciją užsiimti "informavimu apie farmaciją". Akivaizdu, kad informacijos teikimas apie veiklą ar produktus nėra tos veiklos vykdymas.

Tos pačios licencijuojamos veiklos gali skilti pagal vieną ar pagal kelis minėtus požymius. Toks licencijų multiplikavimas iškreipia įstatymo nustatytas licencijas, komplikuoja licencijavimo tvarką. Tai didina licencijos gavimo kaštus bei verčia įmones siaurinti ir nenatūraliai specializuoti savo veiklą. Kadangi diferencijavimo kriterijai nenurodyti, rūšiavimas suteikia pagrindą tariamai pelningesnes rūšis atskirti nuo mažiau pelningų ir taikyti skirtingus žyminio mokesčio tarifus. Įėjimo į rinką mokesčių taikymas prieštarauja įstatymo deklaruojamam principui "nespręsti apie verslo tikslingumą". Nustatyti žyminio mokesčio tarifai nulemia rinkos atvirumą konkurencijai bei jos įmonių pelno normą.

Licencijavimo tvarkos labirintai
Įmonių įstatyme numatytas licencijas išduoda tik ministerijos arba prie jų esantys departamentai, inspekcijos ir tarnybos. Įstatymas nenustatyto aiškios licencijų išdavimo tvarkos ir neapriboja reikalavimų licencijai gauti skaičiaus. Tokiu būdu licencijavimo tvarką susikuria kiekviena licencijas išduodanti institucija. Įstatyme neaiškiai apibrėžtos kai kurios sąvokos. Pavyzdžiui, nors licencijų galiojimo terminas pagal įstatymą turėtų būti neribotas, tačiau įstatyme taip pat numatytas perregistravimas. Licencijas išduodančios institucijos laisvai interpretuoja šią įstatymo dalį ir primesta įmonėms privalomą kasmetinį perregistravimą. Taip pat jos savarankiškai reglamentuoja ir kitas išdavimo sąlygas. Tokia laisvė dažniausiai išvirsta į biurokratizuotą tvarką, kuri trukdo normaliai planuoti verslą ir sukuria papildomus rizikos faktorius. Kasmetinis licencijų perregistravimas ir vis didėjantys mokesčiai už jas paverčia verslininkus priklausomais nuo nepalankias verslo sąlygas kuriančių ir jas diktuojančių valdininkų. Licencijavimo galia - sprendimas leisti ar neleisti yra išsklaidytas tarp įvairiausių valdžios lygių nuo pat Vyriausybės, ministerijų ir jų departamentų iki inspekcijų, komisijų savivaldybių ir policijos. Todėl norintys gauti licenciją yra priversti ieškodami reikalaujamų popierių minti daugelio valstybinių įstaigų slenksčius.

Licencijavimo tikslai
Išnagrinėjus licencijavimo tvarką paruošusių ir licencijas išduodančių institucijų motyvaciją ir taisykles, išryškėja generaliniai tikslai, kurių siekiama licencijomis. Tai - apsaugoti vartotoją, surinkti biudžetą ir valdyti informaciją. Deja, bandant pasiekti šiuos generalinius tikslus, neįvertinama nei realios jų pasiekimo galimybės, nei šios priemonės adekvatumas tikslui, nei jų siekimo kaštai, nei neigiamas poveikis ekonomikai, nei alternatyvios priemonės.

Tikslas apsaugoti vartotoją yra: pirma - nepasiekiamas, nes neįmanoma numatyti ir reglamentuoti visų žalos vartotojui atvejų, antra - siaurinantis vartotojo teises, nes atima jam galimybę rinktis, trečia - apgaulingas, nes sukuria vartotojui iliuziją, kad jis yra apsaugotas ir tai neskatina saugotis pačiam, ketvirta - labai brangus, nes didina biudžeto išlaidas, o įmonėms sukuria papildomus kaštus, penkta - neleidžia atsirasti efektyvesniems natūraliems apsaugos mechanizmams (konkurencija, privatus informacijos verslas, savanoriškos vartotojų organizacijos).

Tikslas valdyti informaciją gali būti pasiektas, tačiau tam reikalingos kitos priemonės - integruotas registras, teisiškai ir techniškai reglamentuotas valstybės institucijų pasikeitimas informacija, standartizuotas informacijos surinkimas ir kitos priemonės, susijusios su informacinės visuomenės sukūrimu. Deja, šios priemonės vis dar nėra įgyvendintos, kadangi lėšos ir dėmesys išskaidomas bandant spręsti problemas nenuosekliomis priemonėmis, pavyzdžiui, licencijomis.

Tikslas surinkti biudžetą gali būti pasiektas, tačiau kitomis priemonėmis. Tai - bendrieji mokesčiai bei jų administravimo efektyvumo didinimas, tinkamai valdant informaciją. Mokesčiams surinkti nebūtina licencijuoti įmones - pakanka jas apmokestinti. Tuo tarpu licencijomis pasiekiama priešingo efekto: dalis resursų iššvaistoma pačiam licencijavimui, apribojus įėjimą į rinką, sumažinamas potencialių mokesčių mokėtojų skaičius, stiprėja verslo visuomenės nusistatymas prieš valdžią.

Apibendrinant galima teigti, jog atlikus pateiktą licencijavimo motyvų ir procedūrų analizę, licencijas daugelyje sričių galima pripažinti netinkama priemone šiame tyrime išvardintiems tikslams pasiekti.

Licencijų panaikinimas leistų sumažinti verslo kaštus ir įsitraukti į verslą tiems, kuriuos šiandien gąsdina neapibrėžtas investicijų atsipirkimas, sprendimų subjektyvumas ir biurokratinės kliūtys. Taip būtų pasiektas pagrindinis Vyriausybės deklaruojamas tikslas - skatinti ekonominį aktyvumą ir konkurenciją bei sudaryti palankias sąlygas pradedančiajam verslui. Kita vertus, valdžios institucijos būtų paskatintos efektyviai spręsti tokias savo problemas, kaip informacijos gavimo, keitimosi ir įstatymų įgyvendinimo. Jos taip pat galėtų geriau atlikti savo funkcijas, licencijuojant tas veiklos sritis, kuriose būtų nutarta palikti veiklos apribojimus ir iš esmės supaprastinti šias procedūras atsisakant pašalinių ir besidubliuojančių funkcijų.

Tariama licencijų nauda
Ar licencijuojami verslininkai ir profesionalai darbuotojai dirba geriau tik dėl to, kad jų kvalifikacija buvo patvirtinta naujais dokumentais? Atsakyti į šį klausima neišsisukinėdamas negali nei vienas licencijavimo šalininkas. Licencijavimas remiasi klaidinga prielaida, kad valdžia disponuoja platesne ir teisingesne informacija bei turi daugiau kompetencijos nei rinkos dalyviai, todėl gali spręsti už juos apie jų poreikius ir veiklos būdus. Remiantis šia prielaida rinkos dalyviams primetama veiklos tvarka ir kitos sąlygos, o valdininkai seka kaip jos vykdomos. Deja, bet leidimų ir kontrolės sistema gali tik patikrinti tam tikras prielaidas kokybiškai veiklai arba kokybiškiems produktams, tačiau negali užtikrinti kokybės, o taip pat apsaugoti nuo klaidų arba piktos valios. Dėl šių priežasčių kontrolės kaina, kurią sumoka vartotojai gali būti per daug aukšta, jei įvertinti šios kontrolės rezultatus.

Neigiami licencijavimo padariniai
Svarbu įvertinti ne tik tiesioginę licencijavimo tvarkos kainą, bet ir kitus neigiamus šios tvarkos padarinius. Licencijavimas gali sukurti daugiau problemų nei tos prieš kurias jis nukreiptas. Dažnai licencijos ir kontrolė įvedami nepanaikinus senos ir jau nebereikalingos kontrolės, todėl nepagrįstai didinamas reguliavimo mechanizmas ir išplėtojama biurokratija. Licencijavimas ir kontrolė sukuria pagrindą nuolatos didinti reguliuotojų teises reguliuojamųjų atžvilgiu. Iš tokios tvarkos neleistinai pasipelnyti gali tik reguliuojantys ir tie, kurie sugeba prisiderinti prie visagalių reguliuotojų. Licencijavimas taip pat yra grubus žmonių teisių ir laisvių pažeidimas, nes valstybė neleistinai apriboja žmonių galimybes laisvai pasirinkti veiklą ir savavališkai primeta prievartinę kontrolę. Dėl valstybės institucijų prisiimtų kontrolės ir kokybės užtikrinimo funkcijų visuomenė atpranta pati vertinti bei rinktis ir priima licencijuotą produktą kaip tobulą.

Licencijavimas dažnai būna nukreiptas visai kitais tikslais nei jis buvo sukurtas. Dalis verslininkų prašo, kad valstybė juos licencijuotų. Vieši argumentai tokių verslininkų lūpose - kokybės užtikrinimas, vartotojų interesų patenkinimas ir kova su šešėliniu verslu. Tačiau už nugaros jie slepia asmeninės naudos motyvus. Prisiimdami biurokratijos ir kontrolės naštą jie išlošia daug daugiau - susikuria sau jaukų, gerai nuo potencialios konkurencijos apsaugotą verslą.

Licencijavimo reforma (apibendrinti pasiūlymai)
Verslo dereguliavimo krypties pasirinkimas byloja, kad valstybės požiūris į verslą keičiasi. Individo laisvės veikti pripažinimas vertybe sudaro prielaidas iš esmės pagerinti šalies verslo plėtros perspektyvas. Verslo laisvių išplėtimas, valstybės intervencijų ribojimas atveria įmonėms naujas konkurencines galimybes, vartotojui - galimybes pasirinkti pageidaujamą prekę ar paslaugą, valdžiai - pagarbą ir gerą vardą.

Ekonomikos dereguliavimas yra procesas, reikalaujantis laiko pakeisti teisės aktus, padėti nesikišimo į verslą tradicijos pagrindus. Licencijavimo naudojimo racionalizavimą tikslinga įgyvendinti šiomis kryptimis:

1. Veiklą licencijuoti tik tokiu atveju, jei įrodoma, kad licencijavimas yra tinkama priemonė konkrečiam tikslui pasiekti, prieš tai nusprendus ar siektinas pats tikslas. Tikslą įvardinti įstatyme, nustatančiame licenciją.

2. Nekelti licencijavimui fiskalinių ir vartotojų apsaugos tikslų (jei pastarasis tikslas visgi būtų keliamas, numatyti konkrečias sankcijas licenciją išdavusiai institucijai, jei licencijuota įmonė pateikė nekokybišką produktą). Atsisakyti licencijavimu įmonėms primetamų funkcijų: informacijos pateikimo, verslo partnerių kontrolės.

3. Įstatymu nustatyti vieną už konkrečios veiklos licencijavimą atsakingą instituciją ir numatyti visišką turtinę atsakomybę už žalą, patirtą dėl jos veiksmų.

4. Atsisakyti nuostatos, kad institucijos turi teisę numatyti papildomus licencijų reikalavimus ir konkretizuoti bei susiaurinti įmonių įstatyme pateiktą reikalavimų licencijavimo taisyklėms sąrašą.

5. Pagrindines licencijavimo taisyklių nuostatas, atsisakymo išduoti licenciją, licencijos panaikinimo (sustabdymo) kriterijus įtvirtinti įstatyme, o ne palikti poįstatyminiams aktams. Šiuos kriterijus tiksliai ir konkrečiai suformuluoti, nepaliekantys laisvės subjektyviam vertinimui. Išduodant licenciją gali būti tik įsitikinama dėl įstatymo nustatytų sąlygų išpildymo, o ne iškeliami papildomi reikalavimai ar sąlygos.

6. Gaunant licenciją turi būti keliami tik tokie reikalavimai, kuriuos logiška ir efektyvu įvykdyti dar nepradėjus licencijuojamos veiklos.

7. Atsisakyti licencijų perregistravimo.

8. Licencijomis ribojant tam tikrus verslus (produktus ir pan.), pereiti prie nuostatos "viskas leidžiama, kad nedraudžiama", taigi, išskirti draudžiamus, o ne leidžiamus objektus.

Įgyvendinus šias nuostatas, būtų atmestos licencijos, kurios taikomos iš inercijos, likusi licencijavimo tvarka būtų orientuota į užsibrėžto tikslo pasiekimą, pasireikštų alternatyviniai tikslų pasiekimo būdai. Pastarieji tai: informacijos atskleidimo vartotojui - o ne valdžiai -tradicija, privačių informacijos teikimo, kokybės (reitingo) agentūrų - o ne inspekcijų - veikla, tinkamas teisinis veiklos reglamentavimas, nukreipta sumažinti riziką ten, iš kur ji kyla - o ne kur ji pasireiškia, civilinės atsakomybės ir žalos atlyginimo instituto sutvirtinimas - o ne saugumo deklaravimas.

Alternatyva licencijavimui
Ekonomikos istorija patvirtina, kad verslas suveši ten, kur jis yra laisviausias. Licencijavimo šalininkai savo poziciją bando argumentuoti įvairiapusia nauda visuomenei. Tačiau tokių verslo suvaržymų naudą visada patirs tik keletas korumpuotų valdininkų arba prisitaikiusių verslininkų, o suvaržymų naštą ir kainą pasidalins didžioji dauguma verslininkų ir vartotojų. Savo esme licencijos yra grubus verslo suvaržymas ir jo teikiamos naudos apribojimas, todėl sveikas protas pataria kuo greičiau jų atsisakyti. Valdžia neturi piktnaudžiauti jai suteikta teise apriboti piliečių veiklos laisves. Apribojimai ir kontrolė gali pasirodyti patraukliomis priemonėmis vykdyti valstybės politiką, tačiau jos taip pat gali tapti pragaištingais įrankiais įgyvendinant totalitarizmą. Licencijomis neįmanoma užglaistyti valstybės valdymo klaidų ir jų padarinių. Jei konkurencija užtikrina kokybę ir gausą laisvoje rinkoje, tuomet geriau pasikliauti konkurencija ir laisva rinka nei dėl šių tikslų užsidėti licencijavimo ir kontrolės pančius. Kokybės kontrolę, bei kitus tikslus, kurie tradiciškai priskiriami valstybės kompetencijai, gali pasiekti ir privati veikla. Privačios vartotojų asociacijos priverčia kokybe rūpintis visus gamintojus ir tiekėjus, o jais vartotojai tiki labiau, nei valdiška informacija. Lietuviškos spaudos puslapiuose Alanas Austinas disciplinuoja restoranus geriau nei kokybės, maisto ar higienos kontrolė. O "franšizės" modeliu dirbančiose įmonėse tokiose kaip "McDonalds" ar "Hertz" labiau bijoma įmonės vidinės kontrolės nei jų duris dažnai varstančių valdiškų kontrolierių.