Skaidrus lobizmas: utopija ar realybė?
Kaip lobizmo reguliavimas apsunkina verslo santykius su valdžia

Ugnius Trumpa, LLRI prezidentas
Giedrius Kadziauskas, LLRI ekspertas
"Vadovo pasaulis", 2005 Nr.4

Galima drąsiai teigti, kad lobizmas kaip veikla žinomas žmonijos istorijoje nuo tada, kai atsirado valdžia. Kad ir kokios formos ji buvo (monarchija, konstitucinė monarchija, konstitucinė demokratija ar pan.), visada egzistavo visuomenės narių norai (t. y. interesai) ir galimybės padaryti įtaką valdžios sprendimams, nes retai kada jie būdavo tokie bendri, kad nepaliestų vienos ar kitos visuomenės narių grupės arba atskirų individų. Lobizmas savaime niekada nebūtų kokiais nors būdais teisiškai apibrėžiamas arba reguliuojamas, jei ne su juo susijusios kitos blogybės – interesų konfliktas ir korupcija.

Jei valdžios atstovai apsiribotų „efektyvių išorinių rėmų, kuriuose gali formuotis savireguliuojančios struktūros, sukūrimu“ (F. Hayekas), tai interesų atstovams „nebūtų jokių interesų“ stengtis pakreipti sprendimus savo naudai ir atskirais atvejais griebtis papirkinėjimo. Tokiomis sąlygomis būtų neprasminga bandyti sugaudyti ir suregistruoti, kaip bendrauja politikai ir interesų grupės, kurti įstatymus, registruoti lobistus, imti rinkliavas už šią kontrolę ir steigti priežiūros institucijas.

Jei valdžia veiktų tokiomis sąlygomis, tai visi siekiantys pateikti informaciją valdžios atstovams dėl galimų sprendimų būtų laikomi švietėjais ir būtų visų didžiai gerbiami. Tačiau analizuojant dabartinę politikos praktiką galima teigti, kad kuo daugiau valdžia kišasi į visuomenės gyvenimą ir jį reguliuoja, tuo daugiau atsiranda interesų arba, kitaip tariant, poreikių ir galimybių padaryti įtaką politikams bei daugiau pagundų ir galimybių atsirasti interesų konfliktui ar net korupcijai.

Valdžios pažeidžiamumas

Interesų grupės gali paveikti politikus ne vien siekdamos savo tikslų arba dėl valdžios asmenų godumo ar nenoro paklusti įstatymų, etikos ir moralės normoms. Neribotos demokratijos sąlygomis valdžios atstovai yra priversti naudotis jiems suteikta galia ir teikti privilegijas tam tikroms interesų grupėms, nuo kurių priklauso, ar jie bus išrinkti ir galės išlikti valdžioje. Todėl valdžią reikia apsaugoti ne vien nuo blogų darbų, kurie gali pakenkti visuomenei, bet ir nuo „gerų“ darbų, kurie vienų visuomenės narių sąskaita gali patenkinti atskirų interesų grupių poreikius siekiant išlaikyti valdžią. Tokie darbai neišvengiamai baigiasi „malkų priskaldymu“ ir ateityje visuomenės nariams kainuoja daug daugiau. Šiandien aiškiai matome, kad parlamentinė konkurencija ir opozicinė kontrolė nepadeda išvengti interesų įtakos politikoje. Atvirkščiai, nors dar neįrodyta, bet jau aiškėja, kad atskirais atvejais valdančiosios ir opozicinės partijos atstovauja toms pačioms interesų grupėms, taip panaikindamos bet kokią vidinės kontrolės galimybę. Priežiūros institucijoms taip pat sunku, o dažniausiai visai neįmanoma atskleisti, o po to įrodyti etikos normų, statutų ir Baudžiamojo kodekso pažeidimus, nes galimybių padaryti įtaką ir atsilyginti yra nepalyginti daugiau nei galimybių kontroliuoti ir bausti. Atrodytų, kad griežtai reglamentuojant ir kontroliuojant lobistinę veiklą galima ištaisyti arba bent pagerinti padėtį. Tačiau ar tai įveikiamas uždavinys ir ar jis teisingai suformuluotas?

Lobizmo įstatymas, jo tikslai ir lobizmo apibrėžimas

Lietuvoje lobizmas pradėtas reglamentuoti neseniai. Į jo reglamentavimo sritį patenka ne tik atlygintina, bet ir neatlygintina veikla, kai yra naudojamasi iš Konstitucijos tiesiogiai kylančiomis piliečių teisėmis, kurias įstatymas detalizuoja lobistinės veiklos atžvilgiu. Taip į lobistinės veiklos sąvoką patenka neapibrėžtai daug veiklos rūšių, pavyzdžiui: asociacijų ar bet kurių kitų pelno nesiekiančių subjektų veikla atstovaujant savo narių bendriems interesams, kai šią veiklą vykdo asociacijos apmokami darbuotojai; piketuotojų pasisakančių apie teisės akto projektą, susirinkimas; įstatymų leidybos referendumo iniciatyva; peticijos inicijavimas; bet kurio asmens nuomonės apie teisės aktų projektus pateikimas laikraščiui, kad jis ją išspausdintų, ar nuomonės reiškimas per radiją, televiziją ar interneto diskusijų klubuose; fizinio ar juridinio asmens nuomonės reiškimas raštu ar žodžiu, pavyzdžiui, Seimo ar savivaldybės tarybos komitete, jei tokia nuomonė nėra ekspertinė, o tiesiog pilietinė.

Įstatymo projekte lobistine veikla siūloma nelaikyti ir juridinių, o ne tik fizinių, kaip dabar galiojančiame įstatyme, asmenų nuomonės dėl teisės aktų priėmimo, pakeitimo ir t. t. reiškimo. Tačiau iš esmė tai nepagerina padėties. Tik nuo įstatymus įgyvendinančių institucijų požiūrio priklausys, kas bus laikoma nuomonės reiškimu. Dėl šio netikrumo ir nenoro registruotis, galiausiai mažės nevyriausybinių organizacijų pastangos dalyvauti svarstant viešuosius reikalus.

Išplėtus lobistinės veiklos apibrėžimą bet kokia veikla, kuria išreiškiama nuomonė apie teisės aktų projektus, taptų lobistine ir asmenims tektų registruotis lobistais. Taip išplėsta lobizmo sąvoka neatitinka netgi JAV, kur lobizmas reglamentuojamas išsamiausiai, standartų.

Akivaizdu, kad toks platus lobizmo sąvokos interpretavimas ir noras visus, kas reiškia nuomonę, priskirti lobistams, gali suvaržyti piliečių teises.

Ką daryti?

Norint efektyviai apriboti valdžios atstovų galimybes piktnaudžiauti valdžia ir sumažinti neigiamą interesų poveikį bei galimybes korupcijai atsirasti, tereikia sutelkti dėmesį ne į interesų reiškėjus, o į sprendimų parengimo, priėmimo ir vykdymo lygmenį, t. y. į valdžią. Reguliavimas arba saugiklių taikymas šiame lygyje yra daug veiksmingesnis, nes apima daug mažiau žmonių, todėl kontrolė yra efektyvesnė. Be to, daug lengviau kontroliuoti tas organizacijas, kurių vadyba ir griežta atskaitomybė jau yra įtvirtintos įstatyme. Siekiant efektyviai reguliuoti šiuo lygmeniu, tereikia pasitelkti jau esamus įstatymus ir taisykles. Užtektų pasiekti, kad šių taisyklių būtų laikomasi, o už tai atsakingos aukštesnės institucijos ar pareigūnai tiesiog sąžiningai dirbtų savo darbą. Kalbant apie valstybės tarnautojams ir politikams priskirtų pareigų nevykdymą, galima paminėti bent kelis pavyzdžius:

1. Seimo komiteto išvadoje turi būti išsamus pasiūlymus teikusių asmenų ir organizacijų sąrašas. Pavyzdžiui, Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos pateikiamose lobistų ataskaitose (http://www.vtek.lt/lobizmas_info.html) yra minima, kad registruoti lobistai vykdė lobistinę veiklą dėl šio įstatymo, bet Seimo komiteto išvadoje tai nepažymėta. Tačiau 57 straipsnyje apibrėžiama, kad „Komiteto išvada yra išsamus svarstymo komitete aprašymas. Joje nurodoma, kokie svarstymo metu buvo gauti pasiūlymai, pataisos, kokie ekspertai dalyvavo, kokias pataisas projekte siūlo daryti komitetas arba kokias išvadas dėl svarstyto klausimo komitetas padarė. Komitetų išvadų ir jų formos tikslius reikalavimus nustato Seimo valdyba“.

2. Teikiant pasiūlymą keisti įstatymą būtina pateikti aiškinamąjį raštą, kuriame turi būti nurodoma svarbi ir reikšminga informacija: parengto projekto tikslai ir uždaviniai, numatomos naujos teisinio reglamentavimo nuostatos, reglamentuotų naujų klausimų teigiami ypatumai ir kokių rezultatų laukiama, galimos neigiamos pasekmės, priėmus įstatymo projektą, ir kokių priemonių reikėtų imtis, kad to būtų išvengta; įstatymo projekto autorius ar autorių grupė, įstatymo projekto iniciatoriai.

Iš pateiktų pavyzdžių matyti, kad priemonės yra numatytos, bet nėra įgyvendintos ar efektyviai naudojamos. Pažymėtina, kad dauguma valdžios institucijų nenoriai vykdo įsipareigojimus skaidrinti savo veiklą informuojant visuomenę apie rengiamų teisės aktų pakeitimų iniciatyvas, teisės aktų projektus ir kviečiant nevyriausybines organizacijas plačiau diskutuoti apie valdžios institucijų veiklą ir veiklos rezultatus. Pastaruoju metu pastebima tendencija dar daugiau riboti informaciją nevyriausybinių organizacijų ir žiniasklaidos atstovams: ji pateikiama paskutinę akimirką, kai įstatymai arba kiti teisės aktai jau svarstomi arba yra priimti.

Deja, peržvelgus daugumą svarstyti pateikiamų įstatymų projektų aiškinamųjų raštų, matyti, kad juose labai retai nurodomi iniciatoriai, motyvai ir pasekmes verslui bei biudžetui. Dėl to sunkiau aptikti interesų poveikį ir numatyti galimas pasekmes ne tik tiems, kurių tikslas – kontroliuoti politinio proceso skaidrumą, bet ir aktyviajai visuomenės daliai: žurnalistams, nevyriausybinių organizacijų atstovams, analitikams, kurių veikla siekiama skaidrinti politinius procesus ir didinti jų atsakomybę.

Lobizmo reglamentavimas ir nevyriausybinių organizacijų veikla

Nevyriausybinių organizacijų veikla, nesvarbu, ar ji atlygintina ir nukreipta į konkrečių bei siaurų interesų įgyvendinimą, inicijuojant teisės aktų pakeitimus, iš dalies patenka į lobizmo reglamentavimo sritį. Dažniausiai šios organizacijos siekia įgyvendinti ne atskiros kurios nors grupės, o bendrus visuomenės interesus arba informuoti žmones apie valstybės institucijų teisėkūros veiklą. Tačiau, prisidengiant bendrais tikslais, siekiama „ant lobizmo reglamentavimo ir priežiūros kurpalio užtempti“ kuo daugiau nevyriausybinių organizacijų. Dėl to šios organizacijos, dirbančios ne užsakovui, bet savo visuomeninei misijai realizuoti, patenka į keblią padėtį. Vienos jų būna priverstos registruotis lobistais ir mokėti registravimosi mokestį (o jis daug kam gali būti neįkandamas), kitos – samdyti registruotus lobistus savo pilietinei pozicijai reikšti. Tačiau blogiausia, kad nevyriausybinių organizacijų veikla nepagrįstai įvardijama kaip artima lobistinei ar su ja susijusi, pamirštant, kad šių organizacijų misija ir vaidmuo pagrįsti visai kitais principais. Dėl to visuomenė, organizacijų nariai ir rėmėjai susidaro iškreiptą nuomonę ne tik apie atskiras nevyriausybines organizacijas, bet ir apie visą nevyriausybinį sektorių.

Vakarų Europoje ir Europos Sąjungoje institucijos nuolat skatinamos konsultuotis su nevyriausybinėmis organizacijomis, pastarosioms organizacijoms sudaromos galimybės kuo plačiau reikšti savo nuomonę apie teisės aktų projektus, tačiau toks vis platėjantis bendradarbiavimas nelaikomas lobistine veikla.

Europos Sąjungos (ES) teisės aktų leidėjas yra pranašesnis už nacionalinį, nes neturi teisės reguliuoti visko – tai griežtai riboja Europos Bendrijų Steigimo sutartis, kuri numato, kokias sritys gali būti reguliuoti ES. Tai apriboja ES galias reguliuoti vis daugiau gyvenimo sričių. Vis dėlto dauguma verslui aktualių reguliavimo sričių atitenka ES: pirmiausia vidaus rinkos reguliavimas – prekybos barjerų tarp valstybių narių naikinimas, bendras importo ir eksporto režimas iš trečiųjų valstybių ir kai kurių gamybos bei prekybos sričių derinimas. Kitos išimtinės ES kompetencijos sritys yra žemės ūkio, konkurencijos, transporto reguliavimas, derybos su Pasaulio prekybos organizacija, maisto sauga, telekomunikacijos, visuomenės sveikata. Kadangi šios sritys tampa vis labiau susijusios, todėl vidaus rinka veikia ir nacionalines sritis: sveikatos apsaugos paslaugas, šveitimą, nacionalines finansų sistemas, socialinio aprūpinimo sritį. Per 80 proc. nacionalinių teisės aktų inicijuojama Briuselyje.

ES požiūris į interesų grupes, jų įsitraukimą į teisės aktų leidybos procesus yra pabrėžtinai atviras. Akcentuojama abipusė nauda ir demokratiškumo svarba. Bendradarbiavimas apima visą procesą nuo politikos formavimo iki Komisijos pasiūlymo, visas teisėkūros procedūras ir įgyvendinimo bei taikymo procesus.

ES institucijos yra priklausomos nuo verslo asociacijų turimų informacijos išteklių. Tai gali paaiškinti ir sąlyginai nedidelis ES administracinis aparatas - Komisijos administracija yra tik 2 proc. JAV federalinės valdžios aparato dydžio. Informacija, dar kitaip vadinama „prieigos prie ES institucijų preke“ skirstoma taip: pirma, ekspertinės žinios, ypač rengiant sektorių reguliavimo priemones; antra, informacija apie ekonominio sektoriaus ES vidaus rinkoje poreikius ir interesus; trečia, informacija apie ekonominio sektoriaus nacionalinėse (-ėje) rinkoje poreikius ir interesus. Ekspertinę tiek valstybių narių administracijų, tiek ES institucijų priklausomybę rodo įvairiausi tyrimai.

Nuolatinė ir aštri interesų grupių, įvairių verslo asociacijų konkurencija, pateikiant informaciją ir įtikinėjant ES institucijas priimti tam tikrus sprendimus, užtikrina per didelės ar neteisėtos įtakos prevenciją. Pavyzdžiui, Europos Parlamente nagrinėjant Autorinių teisių direktyvą, viena parlamento narė suskaičiavo, kad iš lobistų, atstovaujančių įvairiems interesams, gavo daugiau kaip vieno metro aukščio dokumentų šūsnį.

Nacionalinės įmonių asociacijos ir pavienės įmonės yra lyg sarginiai šunys, stebintys, kaip įgyvendinama ES politika ir teisė valstybėse narėse – taip taupomi ES ištekliai. Komisija yra atvira verslo atstovų pranešimams dėl neįgyvendintų direktyvų ir yra pasirengusi juos nagrinėti, skatinti valstybes nares įgyvendinti ES reikalavimus, galiausiai ir bausti jas dėl reikalavimų nesilaikymo.

Kiekviena įmonė turi nuspręsti: kokiame lygmenyje sieks paveikti ES priimamus sprendimus – nacionaliniame ar ES; veiks viena ar per asociaciją; veiks pati ar tarpininkaujant tretiesiems asmenims – politikos konsultantams ar teisininkų įmonėms. Tai priklauso nuo įmonės dydžio ir finansinio pajėgumo, strategijos rinkoje ir nuo nacionalinės teisėkūros konjunktūros – valstybės daromos įtakos.

ES teisė nereglamentuoja lobistinės veiklos. Tik Europos Parlamentas yra nustatęs keletą su lobistų veikla susijusių taisyklių. Lobistai turi registruotis viešame registre, jiems išduodamas leidimas pateikti į Europos Parlamento pastatus. Didesni įpareigojimai tenka Europos Parlamento nariams ir jų padėjėjams, kurie privalo pateikti finansinių ir kitų interesų ataskaitas.

Nei Europos Komisija, nei Taryba nėra nustačiusi taisyklių, kurios ribotų interesų grupių, verslo asociacijų ar pavienių įmonių įtaką. ES institucijos skatina lobistų veiklos savireguliaciją. Todėl Komisija rekomenduoja prisijungti prie „profesinių“ lobistų asociacijos, pavyzdžiui, SEAP (angl. Society of European Affairs Professionals).

2005 m. vasarį SEAP priėmė pataisytą savo organizacijos narių veiklos etikos kodeksą, kuriame numatytos lobistų veiklos etikos taisyklės ir nuobaudos už jų nesilaikymą. Griežčiausia nuobauda – pašalinimas iš asociacijos. Tačiau, SEAP etikos kodekso rengėjos June O’Keefe teigimu, lobistui, kurio darbas grindžiamas bendradarbiavimu ir pasitikėjimu, gera reputacija yra efektyvios veiklos pagrindas. Todėl už pažeidimus iš organizacijos pašalintas lobistas nebeturėtų užsakymų „mažame Briuselio kaime“.

Esama lobizmo reglamentavimo tvarka ir siūlomos naujos Lobistinės veiklos įstatymo projekto nuostatos nepagrįstai suvaržo aktyviai veikiančių nevyriausybinių organizacijų ir visų Lietuvos piliečių teises. Trukdant reikšti nuomonę apie valdžios veiksmus trikdoma ne tik nevyriausybinių organizacijų sektorių veikla, bet ir pažeidžiami demokratijos bei pilietinės visuomenės principai. Minėtos projekto nuostatos nukreipia valdžios veiklos reglamentavimą prižiūrinčių institucijų, valdžios kontrolės ir korupcijos prevencija užsiimančių institucijų dėmesį nuo tikrųjų korupcijos ir interesų konflikto priežasčių.