The end of the law is, not to abolish or restrain, but to preserve and enlarge freedom.
John Locke 

 

Šio pranešimo tikslas - aptarti lobizmo reglamentavimo įtaką nevyriausybinių organizacijų veiklai ir pateikti siūlymus, kokiomis prielaidomis turėtų būti siekiama įgyvendinti politikos nešališkumą ir siaurinti korupcijos sąlygas politikoje.

 

 

Galima drąsiai teigti, kad lobizmas kaip veikla žmonijos istorijoje egzistuoja nuo tada, kai atsirado valdžia. Nepriklausomai nuo jos formos (monarchija, konstitucinė monarchija, konstitucinė demokratija ar pan.) visada egzistavo visuomenės narių norai (t.y. interesai) ir galimybės padaryti įtaką valdžios sprendimams, nes retai kada sprendimai būdavo tokie bendri, kad nepaliestų vienos ar kitos visuomenės narių grupės arba atskirų individų. Lobizmas savaime niekada nebūtų kokiais nors būdais teisiškai apibrėžiamas arba reguliuojamas, jei ne su juo susijusios kitos blogybės – interesų konfliktas ir korupcija. Jei valdžios atstovai apsiribotų „efektyvių išorinių rėmų sukūrimu, kuriuose gali formuotis savireguliuojančios struktūros“ (F. Hayek), tai interesų atstovams „nebūtų jokių interesų“ stengtis pakreipti sprendimus savo naudai ir atskirais atvejais tam naudoti papirkinėjimą. Tokiomis sąlygomis nebūtų jokios prasmės bandyti sugaudyti ir suregistruoti politikų ir interesų grupių bendravimą, kurti įstatymus, registruoti lobistus, imti rinkliavas už šią kontrolę ir steigti priežiūros institucijas. Manau, kad jei valdžia veiktų aukščiau išvardintomis sąlygomis, tai visi, kurie siektų pateikti informaciją valdžios atstovams dėl galimų sprendimų, būtų laikomi švietėjais ir būtų visuomenėje didžiai gerbiami. Tačiau analizuojant dabartinę politikos praktiką galima tvirtai teigti, kad kuo daugiau valdžia kišasi į visuomenės gyvenimą ir jį reguliuoja, tuo daugiau atsiranda interesų, arba kitaip tariant - poreikių ir galimybių padaryti įtaką politikams bei daugiau pagundų ir galimybių interesų konfliktui ar net korupcijai.

 

 

Interesų grupės gali paveikti politikus ne vien dėl savo interesų arba valdžioje esančių asmenų godumo ar nenoro paklusti įstatymų, etikos bei moralės normoms. Neribotos demokratijos sąlygomis valdžioje esantys yra priversti naudotis jiems suteikta galia ir teikti privilegijas tam tikroms interesų grupėms, nuo kurių priklauso, ar jie bus išrinkti ir galės išlikti valdžioje. Todėl valdžią reikia apsaugoti ne vien nuo blogų darbų, kurie gali būti žalingi visuomenei, bet ir nuo „gerų“ darbų, kurie vienų visuomenės narių sąskaita gali patenkinti atskirų interesų grupių poreikius siekiant išlikti valdžioje. Tokių „gerų“ darbų rezultatai neišvengiamai baigiasi „malkų priskaldymu“ ir ateityje visuomenės nariams kainuoja daug daugiau. Šiandien akivaizdžiai matome, kad parlamentinė konkurencija ir opozicinė kontrolė nepadeda išvengti interesų įtakos politikoje. Atvirkščiai, nors dar neįrodyta, bet jau aiškėja, kad atskirais atvejais valdančiosios ir opozicinės partijos atstovauja toms pačioms interesų grupėms, tokiu būdu ištrindamos bet kokią vidinės kontrolės galimybę. Priežiūros institucijoms taip pat sunku, o dažniausiai visai neįmanoma, sugauti, o po to įrodyti etikos normų, statutų ir baudžiamojo kodekso pažeidimus, nes galimybių padaryti įtaką ir atsilyginti yra nepalyginamai daugiau nei galimybių kontroliuoti ir bausti. Atrodytų, kad griežtas lobistinės veiklos reglamentavimas ir kontrolė gali padėti šią padėtį ištaisyti arba bent jau pagerinti. Bet ar tai įveikiamas uždavinys ir ar jis teisingai suformuluotas?

 

 

Lobistinės veiklos įstatymu nustatoma, kad lobizmas yra ne tik atlygintinė, bet ir neatlygintinė veikla, kuomet yra naudojamasi iš Konstitucijos tiesiogiai išplaukiančiomis piliečių teisėmis, kurias įstatymas detalizuoja lobistinės veiklos atžvilgiu. Tokiu būdu į lobistinės veiklos sąvoką patenka neapibrėžtai didelis veiklų spektras, pavyzdžiui, asociacijų ar bet kokių kitų pelno nesiekiančių subjektų veikla atstovaujant savo narių bendriems interesams, kai ją vykdo asociacijos apmokami darbuotojai; piketuotojų susirinkimas, pasisakantis apie teisės akto projektą; įstatymų leidybos referendumo iniciatyva; peticijos inicijavimas; bet kurio asmens nuomonė apie teisės aktų projektus, pateikiama laikraščiui, kad jis šią nuomonę išspausdintų, ar išsakoma per radiją, televiziją ar interneto diskusijų klubuose; fizinio ar juridinio asmens nuomonė, pateikta raštu ar žodžiu, pavyzdžiui, Seimo ar savivaldybės tarybos komitete, jei tokia nuomonė nėra ekspertinė, o tiesiog pilietinė.

 

Taip išplėtus lobistinės veiklos apibrėžimą praktiškai bet kokia veikla, kuria išreiškiama nuomonė apie teisės aktų projektus, taptų lobistine ir asmenims tektų registruotis lobistais. Taip išplėsta lobizmo sąvoka neatitinka netgi JAV standartų, kur lobizmas reglamentuojamas detaliausiai ir apima daugiausiai veiklų.

 

Įstatymo nuostata straipsnyje „Kitų asmenų prievolės“, kuria teigiama, kad valstybės ir savivaldybės institucijų pareiga „sudaryti sąlygas lobistų teisėtiems veiksmams vykdyti“ bei valstybės politikų, pareigūnų ir tarnautojų pareiga „leisti jiems (lobistams) nekliudomai įgyvendinti lobistų ar lobistinės veiklos užsakovų teisėtus interesus“. Tokiu būdu lobistams suteikiama ne tik laisvė veikti savo užsakovų labui, bet ir teisė reikalauti iš valstybės bei savivaldybės pozityvių veiksmų – pagalbos įgyvendinant šiuos interesus. Vadovaujantis tokiomis prielaidomis valstybė ir savivaldybės atitoltų nuo Konstitucijoje apibrėžtų tikslų atstovauti visiems Lietuvos žmonėms ir būtų dar labiau pačios įveltos į atstovavimą grupiniams interesams ir darytų tai visų piliečių sąskaita. Akivaizdu, kad toks platus lobizmo sąvokos interpretavimas ir noras visus reiškiančius nuomonę „pakišti“ po lobizmo reglamentavimu varžo konstitucines piliečių teises.

 

 

Norint efektyviai apriboti valdžios atstovų galimybę piktnaudžiauti valdžia ir sumažinti interesų poveikį ir korupcijos galimybę reikia pernešti reguliavimo fokusą nuo interesų reiškėjų į sprendimų parengimo ir priėmimo lygmenį, t.y. į valdžią. Reguliavimas arba saugiklių taikymas šiame lygyje yra daug efektyvesnis, nes apima daug mažesnį žmonių ratą. Reikia pažymėti, kad reguliavimui šiame lygmenyje galima pasitelkti esamas vienos ar kitos organizacijos taisykles. Be to, daug lengviau kontroliuoti labiau apibrėžtas organizacijas, kurių valdymas ir griežta atskaitomybė jau įtvirtinta įstatymu. Dažniausiai, kaip matysime iš pavyzdžių, visos priemonės jau yra apibrėžtos, bet nėra įgyvendintos arba efektyviai panaudojamos. Kalbant apie dabar esančių valstybės tarnautojams ir politikams uždėtų pareigų nevykdymą galima minėti bent kelis pavyzdžius:

 

1. Seimo komiteto išvadoje turi būti išsamus sąrašas pasiūlymus teikusių asmenų ir organizacijų ir asmenų, kas teikė pasiūlymus. Palyginimui, nors VTEK pateikiamose lobistų ataskaitose ( http://www.vtek.lt/lobizmas_info.html ) yra minima, kad registruoti lobistai vykdė lobistinę veiklą dėl šio įstatymo, tačiau Seimo komiteto išvadoje to nėra pažymėta, nepaisant 57 straipsnio, kuriame apibrėžiama, jog „Komiteto išvada yra išsamus svarstymo komitete aprašymas. Joje nurodoma, kokie svarstymo metu buvo gauti pasiūlymai, pataisos, kokie ekspertai dalyvavo, kokias pataisas projekte siūlo daryti komitetas arba kokias išvadas dėl svarstyto klausimo komitetas padarė. Komitetų išvadų ir jų formos tikslius reikalavimus nustato Seimo valdyba.”

 

2. Teikiant pasiūlymą įstatymo keitimui būtina pateikti aiškinamąjį raštą, kuriame turi būti nurodoma svarbi ir reikšminga informacija. Atkreipkime dėmesį tik į kelis reikalavimus teikiamiems registruoti projektams, kurie turėtų būti atspindėti kartu su įstatymo projektu pateikiamame aiškinamajame rašte, kuriame turėtų būti aiškiai nurodomi:

 

a) parengto projekto tikslai ir uždaviniai;

b) kokios numatomos naujos teisinio reglamentavimo nuostatos, naujai sureglamentuotų klausimų teigiamos savybės ir kokių pozityvių rezultatų laukiama;

c) galimos neigiamos priimto įstatymo projekto pasekmės ir kokių priemonių reikėtų imtis, kad tokių pasekmių būtų išvengta;

d) įstatymo projekto rengimo metu gauti specialistų vertinimai ir išvados;

e) įstatymo projekto autorius ar autorių grupė, įstatymo projekto iniciatoriai: institucija, asmenys ar piliečių įgalioti atstovai;

 

3. Taip pat pažymėtina, kad dauguma valdžios institucijų nenoriai vykdo įsipareigojimus skaidrinti savo veiklą informuojant visuomenę apie ruošiamų teisės aktų pakeitimų iniciatyvas, teisės aktų projektus ir kviečiant nevyriausybines organizacijas į platesnį dialogą apie valdžios institucijų veiklą ir veiklos rezultatus. Pastaruoju metu pastebima priešinga tendencija – riboti informaciją nuo nevyriausybinių organizacijų ir žiniasklaidos atstovų pateikiant ją paskutiniu metu, kai įstatymai arba kiti teisės aktai jau svarstomi arba jau yra priimti.

 

Deja, peržvelgus daugumą svarstymui pateikiamų įstatymų projektų aiškinamųjų raštų matyti, kad labai retai nurodomi iniciatoriai, inicijavimo motyvai ir realios pasekmės verslui ir biudžetui. Skaidrumo nebuvimas šiame lygyje sumažina galimybę aptikti interesų poveikį ir numatyti galimas pasekmes ne tik tiems, kurių tikslas yra kontroliuoti politinio proceso skaidrumą, bet ir aktyviajai visuomenės daliai: žurnalistams, nevyriausybinių organizacijų atstovams, analitikams, kurių veikla iš visuomenės pusės skaidrina politinius procesus ir didina jų atsakomybę.

 

 

Pagal dabartinį lobistinės veiklos reglamentavimą nevyriausybinių organizacijų veikla, nepriklausomai nuo to ar ji atlygintina ir nukreipta į konkrečių ir siaurų interesų įgyvendinimą per teisės aktų pakeitimus, iš dalies patenka į lobizmo reglamentavimą. Nors dažnai NVO veikla nėra skirta jokios atskiros grupės interesams įgyvendinti, o ja siekiama bendrų visuomeninių interesų arba informuoti visuomenę apie valstybės institucijų teisėkūros veiklą, tačiau prisidengiant bendrais tikslais siekiama ant lobizmo reglamentavimo ir priežiūros „kurpalio“ užtempti kuo daugiau NVO. Tokia nuostata nevyriausybines organizacijas, dirbančias ne užsakovo interesams, bet savo visuomeninei misijai realizuoti, pastatyto į visokeriopai keblią padėtį. Tokia tvarka vienas jų verčia registruotis lobistais ir mokėti registravimosi mokestį (kuris daug kam gali būti neįkandamas), o kitos – samdyti registruotus lobistus savo pilietinei pozicijai pareikšti. Tačiau blogiausia, kad nevyriausybinių organizacijų veikla būtų nepagrįstai įvardijama kaip artima lobistinei arba su ja susijusi, pamirštant, kad NVO misija ir vaidmuo visuomenėje remiasi visai kitais principais. Dėl to susidaro iškreiptas ne tik atskirų organizacijų, bet ir viso nevyriausybinio sektoriaus įvaizdis visuomenės, organizacijų narių ir organizacijų rėmėjų akyse.

 

Noriu pabrėžti, kad jokios mūsų giminingos organizacijos kitose demokratinėse valstybėse nesusiduria su tokio pobūdžio reguliavimu. Vakarų Europos valstybėse ir Europos Sąjungoje nuolat skatinamas valstybės institucijų konsultavimasis su nevyriausybinėmis organizacijomis, nevyriausybinėms organizacijoms sudaromos galimybės kuo plačiau išsakyti savo nuomonę apie teisės aktų projektus, tačiau toks vis platėjantis bendradarbiavimas nėra laikomas lobistine veikla.

 

Esama lobizmo reglamentavimo tvarka ir siūlomos naujos Lobistinės veiklos įstatymo projekto nuostatos nepagrįstai suvaržo visuomenėje aktyviai veikiančių nevyriausybinių organizacijų ir visų Lietuvos piliečių teises, trukdydamos išsakyti nuomonę apie valdžios veiksmus kėsintųsi ne tik į nevyriausybinių organizacijų sektorių, bet ir demokratiją bei pilietinę visuomenę. Jos nukreipia valdžios veiklos reglamentavimą prižiūrinčių institucijų, valdžios kontrolės ir korupcijos prevencija užsiimančių institucijų dėmesį nuo tikrųjų korupcijos ir interesų konflikto priežasčių glūdinčių valdymo sistemos ir jos priežiūros ydose.