Tikslas: apžvelgti nevyriausybinių organizacijų (NVO) teisinę - politinę aplinką, NVO vietą bei vaidmenį stiprinant demokratiją Lietuvoje.
I. NVO teisinė aplinka Lietuvoje
Konstitucinės nuostatos
Kaip ir bet kokioje srityje, konstitucinės nuostatos dėl ne pelno organizacijų nagrinėtinos pirmiausiai, kadangi jomis remiasi ar bent turėtų remtis visas tolesnis reglamentavimas.
Apie ne pelno organizacijas tiek Lietuvos Respublikos, tiek kitų valstybių konstitucijose kalbama iš žmogaus teisių užtikrinimo pozicijų. Teisė laisvai jungtis arba nesijungti į asociacijas yra laikoma viena iš svarbiausių žmogaus teisių, todėl ji įtvirtinta praktiškai kiekvienos demokratinės valstybės konstitucijoje. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 35 straipsnis taip pat nustato šią esminę kiekvieno žmogaus teisę:
"Piliečiams laiduojama teisė laisvai vienytis į bendrijas, politines partijas ar asociacijas, jei šių tikslai ir veikla nėra priešingi Konstitucijai ir įstatymams.
Niekas negali būti verčiamas priklausyti kokiai nors bendrijai, politinei partijai ar asociacijai."
Pagrindinės NVO rūšys
Kontinentinės teisės tradicijos šalyse yra ryškus atskyrimas tarp ne pelno organizacijų, kurių vidinė struktūra paremta turtiniais įnašais, ir ne pelno organizacijų, kurių vidinė struktūra paremta naryste. Apibendrintai pirmosios rūšies organizacijos vadinamos fondais (angl. "foundations" ), o antrosios rūšies - asociacijomis (angl. "asociations" ). Fondams būdinga tai, kad jie neturi narių, bet turi steigėjus, savininkus, dalininkus ir kt., kurie yra kažkuo prisidėję prie organizacijos steigimo ar tolimesnio gyvavimo. Asociacijose visuomet yra nariai, kurie gali įstoti į asociaciją ir išstoti iš jos. Asociacijos nariai gali turėti labai plačius įsipareigojimus asociacijai, tačiau dažniausiai jie apsiriboja pareiga mokėti nario mokestį ir laikytis įstatų. Nacionalinėse kontinentinei tradicijai priklausančių valstybių teisėse ne pelno organizacijos, remiantis šiuo skirstymu, dažnai yra įtvirtinamos dviem atitinkamais įstatymais: fondų ir asociacijų. Lietuvoje, kaip ir nemažoje dalyje kitų valstybių, šias rūšis atitinka ne vienas, o daugiau teisinių organizavimosi formų.
Jei skirstymas į naryste ir turtu paremtas organizacijas labiau būdingas kontinentinės teisės tradicijai, tai viešosios naudos (angl. "public benefit" ) ir grupinės naudos (angl. "mutual benefit" ) organizacijų atskyrimas labiau būdingas bendrosios teisės tradicijai. Laikoma, kad viešosios naudos organizacijų tikslas yra visai visuomenei naudingi tikslai, o siekiama jų altruistiškai, be jokios naudos sau. Tuo tarpu grupinės naudos organizacijos yra sukurtos tam, kad patenkintų specifinius kažkokios žmonių grupės poreikius, t. y. organizacija veikia būtent savo narių naudai. Lietuvoje skirtumas tarp šių NVO tipų nėra daromas.
Šiuo metu baigta formuoti ne pelno organizacijų sistemą įtvirtinanti teisinė bazė. Perėjimą prie sistemos, kuri egzistuoja šiandien, pradėjo Visuomeninių organizacijų įstatymas, priimtas 1995 m. vasario 2 dieną. Šis įstatymas demokratizavo visuomeninių organizacijų reglamentavimą, tačiau kitokių, sovietinėje teisėje neegzistavusių ne pelno organizacijų rūšių steigti neįgalino. Deja, dėl ne pelno organizacijų reglamentavimo bendros pasaulinės praktikos nebuvimo bei ne pelno organizacijų įvairumo minties šias organizacijas reglamentuoti vienu bendru įstatymu atsisakyta. Vietoje to buvo parengti ir 1996 metais priimti Asociacijų, Labdaros ir paramos fondų bei Viešųjų įstaigų įstatymai. Šios organizacijos ir jau minėtos visuomeninės organizacijos tapo Lietuvos ne pelno organizacijų sistemos pagrindu. Be šių pagrindinių ne pelno organizacijų egzistuoja daugybė specifinių, kurios yra skirtos veiklai vienoje ar kitoje siauresnėje srityje.
NVO komercinė veikla
Kiek galima, o kiek negalima ne pelno organizacijų ekonominė (komercinė, ūkinė) veikla yra diskusijų objektas ne tik Lietuvoje, bet ir visose kitose šalyse. Kadangi, kaip jau buvo kalbėta, ne pelno statusas nereiškia, kad negalima gauti pelno, draudimas arba nedraudimas užsiimti ekonomine veikla neišplaukia iš ne pelno organizacijų esmės.
Lietuvoje iš visų pagrindinių ne pelno organizacijų rūšių tik viešosios įstaigos gali užsiimti ūkine veikla tomis pačiomis sąlygomis, kaip ir įmonės. Viešoji įstaiga gali sudaryti sutartis bei prisiimti įsipareigojimus, teikti mokamas paslaugas, gaminti produkciją bei nustatyti jų kainas. Tai yra labai svarbi viešosios įstaigos ypatybė, kuri dažnai nulemia ir apsisprendimą, kokį statusą steigiant ne pelno organizaciją pasirinkti.
Labdaros ir paramos fondai bei asociacijos yra itin apriboti. Įstatymas besąlygiškai draudžia šioms organizacijoms ekonominę veiklą, nustatydamos aiškų ir nedviprasmišką kriterijų - negalėjimą teikti mokamų paslaugų bei nustatytą labai suvaržytą galimų pajamų šaltinių sąrašą. Tai labdaros ir paramos fondams sukelia daug problemų, nes nelieka jokios teisėtos galimybės gyventi ne iš paramos.
Gana neapibrėžtoje padėtyje ekonominės veiklos atžvilgiu yra visuomeninės organizacijos, kurių veiklos sferų įstatymas neriboja, tačiau ir nepasako, kad visuomeninė organizacija turi teisę vykdyti vieną ar kitą veiklą. Praktikoje tai, deja, dažniausiai interpretuojama kaip draudimas.
Jokiai ne pelno organizacijai nėra uždrausta vykdyti komercinės veiklos "per įmones", t.y. steigti savo įmonių, o jų pelną naudoti organizacijos reikmėms. Deja, ne mažiau kaip 60 procentų organizacijai atiduodamo pelno teks apmokestinti 29 procento tarifo pelno mokesčiu. Taigi, net ir neminint papildomos formalumų ir biurokratijos naštos, įmonės steigimas nėra tinkama išeitis.
Mokesčiai, labdara ir parama
Vienintelis esminis ne pelno organizacijų bruožas yra gauto pelno neskirstymas. Visais kitais atvejais, jei nenustatyta kitaip, galioja bendros taisyklės. Itin svarbu tai atsiminti kalbant apie mokesčius. Taigi, taisyklė yra ta, kad ne pelno organizacijos privalo mokėti visus mokesčius, o mokesčių lengvatos yra tik išimtys iš šios taisyklės.
Galimybė gauti neapmokestintą paramą yra viena iš reikšmingiausių mokestinių lengvatų ne pelno organizacijoms, todėl itin svarbią reikšmę Lietuvos ne pelno organizacijas reglamentuojančių teisės normų sistemoje turi Labdaros ir paramos įstatymas, nustatantis, ką galima laikyti labdara ar parama mokesčių lengvatų tikslais. Būtina žinoti, kad Labdaros ir paramos įstatymas reglamentuoja tik labdaros ir paramos mokestinius aspektus, visiškai neliesdamas pačių santykių esmės. Tai reiškia, kad paramą galima duoti ne tik pagal Labdaros ir paramos įstatymą, tačiau tokiu atveju mokesčių taisyklės nebus tokios palankios. Kita vertus, dažnai girdimas teiginys, jog labdarai ar paramai galima atiduoti nors ir visą pelną, taip pat nėra absoliučiai teisingas. Akcinių bendrovių įstatymo 48 straipsnio 3 dalis nustato, kad metiniams išmokėjimams (tantjemoms) valdybos ir stebėtojų tarybos nariams, darbuotojų premijoms ir kitiems tikslams (į šią kategoriją patenka ir labdara bei parama) gali būti skirta ne daugiau kaip 1/5 grynojo pelno ir ne didesnė pelno dalis, negu skirta dividendams.
Verta atkreipti dėmesį, kad kitose šalyse Labdaros ir paramos įstatymo nėra, o labdaros ir paramos mokestiniai klausimai nagrinėjami atitinkamuose mokesčių įstatymuose.
Lietuvoje priimtas naujas Labdaros ir paramos įstatymas, įsigaliosiantis nuo 2001 sausio 1 d. Įstatyme numatyti šie pagrindiniai pakeitimai lyginant su galiojančiu įstatymu:
pirma, patikslintos paramos ir labdaros sąvokos nustatant, kad labdaros gavėjas yra fizinis asmuo, o paramos - ne pelno organizacija;
antra, remiamos būtų nebe programos, o ne pelno organizacijos;
trečia, pati ne pelno organizacija būtų atsakinga už tinkamą paramos panaudojimą;
ketvirta, apibrėžta aukos kaip anoniminės paramos sąvoka;
penkta, numatyta, kad NVO turės atskirai registruotis kaip paramos gavėjai, o neįgys šios statuso automatiškai.
Pastaroji nuostata kelia susirūpinimą, tačiau tikėtina, kad mechanizmas bus itin paprastas - užteks registruojantis tik pažymėti, ar norima būti paramos gavėju.
Darbas
Vienas svarbiausių ne pelno organizacijų privalumų yra tai, kad paprastai jos gali lengviau panaudoti neapmokamą arba, kaip dažnai vadinama, savanorišką darbą. Šiuo atveju asmuo, skiriantis savo laiką ne pelno organizacijos labui, dažniau traktuoja tai ne kaip darbą, iš kurio pelnomasi pragyvenimui, bet kaip laisvalaikį, kuris dėl vienų ar kitų motyvų yra skiriamas nemokamai padėti ne pelno veikloje. Motyvai, žinoma, gali būti įvairūs: tiek sąžinės balsas, tiek malonumas, tiek noras išspręsti kažkokią problemą, tiek ateities karjeros galimybės, tiek tiesiog pomėgis. Taigi, neapmokamas darbas yra visiškai normalus reiškinys.
Iki šios Lietuvos įstatymų raidė draudė dirbti be atlyginimo, taigi, paraidžiui įstatymas turėjo būti traktuojamas taip, kad jis draudžia savanorišką darbą. Praktiškai šis draudimas nebuvo įgyvendintas ir NVO daugiau slėgė ne pats draudimas, kiek netikrumas, ar nebus sugalvota jį griežtai įgyvendinti. Tyrimo, atlikto Lietuvoje, duomenimis, 9 procentai žmonių per pastaruosius 8 metus yra dirbę kaip savanoriai. Šiuo metu draudimas įstatymu yra panaikintas ir priiminėjamas poįstatyminis aktas, kuris apibrėš savanoriško darbo galimybes.
Įstatymai iš ne pelno organizacijų reikalaujama būtinai turėti apmokamus darbuotojus - organizacijos (administracijos) vadovą ir vyriausiąjį finansininką. Tai daugeliui organizacijų yra rimta problema, nes jos negali pasinaudoti nemokamu darbu. Palankesnėje padėtyje yra tik visuomeninės organizacijos, kuriose tiek vyriausiasis finansininkas, tiek organizacijos vadovas gali būti renkami ir jų atliekamos funkcijos neabejotinai neturėtų būti traktuojamos kaip darbas, tačiau praktikoje įstatymai taip aiškinami, deja, ne visuomet.
II. NVO ir valdžios bendradarbiavimas:
Parama
Valstybė ir savivaldybė teikia paramą NVO tiek pinigais, tiek patalpomis. Suprantama, kad NVO yra dažnai nepatenkintos, jog paramos per mažai, o valdžios institucijos dažnai teigia, jog parama naudojama neefektyviai. Apibendrintai galima konstatuoti tai, kad paramos NVO apimtys nėra tiksliai žinomos. Parama yra teikiama ne centralizuotai, bet per įvairias kultūros, socialines ir kitas institucijas. Paramos teikimo principai nėra nusistovėję ir universalizuoti. Pastaruoju metu stebima tendencija visokeriopai apriboti paramos natūra (patalpomis) teikimą.
Viešųjų paslaugų pirkimai
Alternatyva paramai yra viešas paslaugų pirkimas iš NVO. Jis skiriasi tuo, kad parama duodama ne šiaip veiklai, o suformuluojami tikslai ir uždaviniai, kuriuos NVO turi įgyvendinti už suteiktas lėšas. Lietuvoje šis mechanizmas pradedamas taikyti vis plačiau. Deja, kol kas jis nėra pakankamai plačiai taikomas, o jo mechanizmas nėra nusistovėjęs. Skirtingose savivaldybėse tai daroma labai įvairiai. Bendra tendencija yra ta, kad šios paslaugos turi būti perkamos viešai.
Politinės konsultacijos
Politine prasme Lietuvoje yra visiška NVO kūrimo ir veiklos laisvė. Diskutuojama daugiau tik apie tai, kaip efektyviau įtraukti NVO į valstybės ir savivaldybių valdymą. Tam naudojami įvairūs mechanizmai, o daugiausiai oficialių konsultacinių tarybų sukūrimas, konsultacijos su NVO priimant sprendimus, kiek tai susiję su jų veiklos sfera. Kaip minėta, nors yra bendradarbiavimas, tačiau jis nėra labai nusistovėjęs ir kartais tenka susidurti su NVO nepasitenkinimu, kad jos nepakankamai išklausomos ir į jų pasiūlymus nepakankamai atsižvelgiama.
Vyriausybės lygmenyje konsultacijoms su NVO yra sukurta Nuolatinė NVO komisija.
III. Pagrindinės problemos
Kad būtų galima susidaryti įspūdį, kokios yra pagrindinės NVO problemos, pateikiu Nuolatinės nevyriausybinių organizacijų komisijos prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės parengtus pasiūlymus, kurių įgyvendinimas, Komisijos manymu, labai pagerintų nevyriausybinių organizacijų padėtį.
1. Leisti ne pelno organizacijoms laisvai užsiimti ūkine - komercine veikla, ir taip leisti joms pačioms užsidirbti vykdomiems projektams: panaikinti Asociacijų, Labdaros ir paramos fondų ir kituose įstatymuose esančius draudimus bei papildyti Visuomeninių organizacijų įstatymą.
2. Panaikinti apribojimus akcinėms bendrovėms suteikti paramą: panaikinti Akcinių bendrovių įstatyme esančius apribojimus, kad bendrovė ne daugiau kaip 20 procentų pelno gali skirti "kitoms" reikmėms, tarp kurių yra ir parama, o taip pat, kad "kitoms" reikmėms gali būti skiriama ne daugiau, nei yra išmokėta dividendų. Įtvirtinti, kad akcinių bendrovių visuotiniai akcininkų susirinkimai gali suteikti įgaliojimus Valdybai ar kitam valdymo organui suteikti paramą iš kitų metų pelno.
3. Panaikinti reikalavimą ne pelno organizacijoms privalomai turėti apmokamus darbuotojus - administracijos vadovą ir vyriausiąjį finansininką: atitinkamai pataisyti Asociacijų, Labdaros ir paramos fondų bei Viešųjų įstaigų įstatymus.
4. Nustatyti, kad ne pelno organizacijose leidžiama dirbti neapmokamą darbą: priimti Darbo sutarties įstatymo 17-1 straipsnio 2 dalies 2 punkte numatytą Savanoriškų darbų organizavimo tvarką ir nustatyti joje, realią nebiurokratizuotą galimybę ne pelno organizacijose dirbti negaunant darbo užmokesčio.
5. Vyriausybės nutarimu nustatyti, kad visoms šiuo metu veikiančioms asociacijoms, labdaros ir paramos fondams, visuomeninėms organizacijoms bei viešosioms įstaigoms yra automatiškai suteikiamas paramos gavėjo statusas, o naujos organizacijos jį gauna be apribojimų, jei atitinka Labdaros ir paramos įstatyme nustatytus kriterijus.
6. Nustatyti, kad informacija apie gautą ar suteiktą labdarą ar paramą teikiama tik Valstybinei mokesčių inspekcijai kartą per metus: atitinkamai pakeisti Labdaros ir paramos įstatymą.
7. Apsispręsti dėl Vyriausybės ir savivaldybių paramos (tiek piniginės, tiek natūrinės) nevyriausybinėms organizacijoms politikos ir tvarkos, atsisakyti eklektiško ir tik praėjusių metų praktika paremto atskirų organizacijų rėmimo ir pereiti prie sistemingos nevyriausybinių organizacijų sąveikos.
8. Įgyvendinti siūlymą, kad 2 procentus savo fizinių asmenų pajamų mokesčio kiekvienas asmuo gali paskirti ne pelno organizacijai visuomenei naudingiems projektams finansuoti.
9. Daugybę šiuo metu ne pelno organizacijas reglamentuojančių įstatymų apjungti į vieningą Ne pelno organizacijų įstatymą.
10. Nevyriausybinėms organizacijoms yra aktualios dauguma tų mokestinių ir biurokratinių problemų, kaip ir įmonėms, todėl pasisakome už biurokratinių barjerų privatiems subjektams šalinimą ir mokesčių sistemos supaprastinimą.
