Įžangai
Šioje diskusijoje svarbu būtų atkreipti dėmesį, kad esu ne tik Lietuvos laisvosios rinkos instituto (LLRI) viceprezidentas, kuriam čia ir atstovauju, bet taip pat ir „Transparency International“ Lietuvos skyriaus (TILS) valdybos narys, turėjęs progos susipažinti su Strateginių tyrimų instituto ir su TILS pozicija aptariamu klausimu ir pateikti savo pastabas šiai pozicijai.
Taip pat noriu atkreipti dėmesį, kad LLRI taip pat atlieka tyrimus energetikos (ne tik elektros) srityje ir savo medžiagą (kuri jau buvo aptarta su kitais ekspertais) pristatys konferencijoje šių metų lapkričio 29 dieną. Šioje medžiagoje taip pat aptariamos ir šiandien diskutuojamos problemos, tačiau šios problemos nagrinėjamos gerokai platesniame kontekste, nes LLRI strategiškai ir kompleksiškai tiria visą energetikos reguliavimo politiką ir rinkos santykių diegimo galimybę energetikoje. Šios dienos mano pranešimo tikslas taip pat gerokai kuklesnis nei tas, kuris keliamas po savaitės vyksiančiame renginyje. Šiandien trumpai pristatysiu savo išvadas dėl kai kurių problemų, kurios yra susijusios su elektros energetikos veiklos reguliavimu ir ar šio reguliavimo kritikai tikrai pataiko į taikinį.
Reikia išskirti kelias visuomenėje diskutuojamas problemas energetikos srityje:
a) VST privatizavimas (ir, apie ką linkstama užmiršti, nutrauktas RST privatizavimas);
b) Tolesnis privatizavimas energetikoje;
c) Elektros energetikos įstatymo priėmimo aplinkybės;
d) Klausimas, kam naudingas (ir kam nenaudingas) yra naujasis Elektros energetikos įstatymas bei atskiri klausimai, susiję su šiuo įstatymu, pavyzdžiui:
- Prisijungimo prie perdavimo tinklų teisė;
- Teisė kurti vietinius skirstymo tinklus;
- Elektros energijos kainos reguliavimo mechanizmas.
Buvęs privatizavimas
Dėl šio privatizavimo gali kilti klausimų, tačiau jie yra nė kiek ne kitokio pobūdžio nei tie, kurie kyla visais kitais privatizavimo atvejais. Problema ta, kad privatizavimas nevykdomas per vertybinių popierių biržą, kurios atvirumo mechanizmai yra nusistovėję ir nekelia abejonių.
Būsimas privatizavimas
Privatizuoti reikia, ir kuo skubiau, nes tik taip atnešama visa atsakomybė už priimamus sprendimus, sukuriamos paskatos investicijoms, įmonės veikla vertinama ne iš trumpalaikių politinių, o iš ilgalaikių ekonominių pozicijų, atsiranda daug didesnės prielaidos skaidrumui ir daug mažesnės prielaidos korupcijai, daugeliu atvejų – daug didesnis efektyvumas. Privatizuotų įmonių (nebūtinai energetikos) patirtis mažinant sąnaudas ir netgi grobstymą, įskaitant vykdomą pačios įmonės viduje, – daugiau nei iškalbinga. Klausimas, kodėl tos sąnaudos nebuvo sumažintos iki tol, manau, teoriškai aiškus, tačiau reikalingas ir nuodugnios praktinės analizės ir įvertinimo.
Beje, PPP (Viešoji – privačioji partnerystė) gali spręsti nebent tik efektyvumo problemą, tačiau labai svarbu tai, kad PPP neatneša ilgalaikės perspektyvos į verslą, o trumpalaikiai politiniai interesai pakeičiami ribotos perspektyvos privačių interesų ir tų pačių politinių interesų mišiniu.
Siekiant išvengti nepageidautinų problemų būtinos bent dvi esminės sąlygos. Pirma, privatizuoti atvirai ir skaidriai, neribojant pirkėjų rato ir pirkėjus vertinant tik pagal siūlomus pinigus (geriausiai per vertybinių popierių biržą).
Antra, ne mažiau svarbu privatizuoti aiškiomis sąlygomis, kad verslas nepirktų katės maiše. Kaina visuomet mažesnė, jei reguliavimas nestabilus. Aiškios reguliacinės sąlygos (kurios, beje, dabar aiškesnės nei iki VST privatizavimo) sukuria sąlygas gauti maksimalią kainą ir panaikina pagrindą bet kokioms spekuliacijoms apie naujojo savininko įtaką reguliavimui, nes įtaka, jei ir būtų, ji būtų įvykusi iki savininko paaiškėjimo. Deja, kaip tik tokios spekuliacijos pastaruoju metu užgožė racionalią diskusiją apie patį reguliavimą ir visą energetikos politiką.
Elektros energetikos įstatymo nuostatos ir elektros energijos kainų reguliavimo klausimas, jei norima svarstyti reguliavimą, turi būti svarstomas atsiribojant nuo istorijos ir konkrečių jos veikėjų bei jų elgesio. Jei norima nustatyti galimus korupcijos atvejus bet kokioje veikloje – būtina tirti šią veiklą, o ne aplinkinius argumentus. Tai, kad reguliavimas kažkam naudingas, gali būti vienas iš svarbesnių orientyrų korupcijos paieškoms, bet ne pakankamas įrodymas.
Elektros energetikos įstatymu įtvirtintas reguliavimas
TILS tyrime teigiama, kad elektros energijos kainų reguliavimui turi būti keliamas uždavinys: kainų mažumas. Negalima sutikti, kad kainų mažumas turi būti reguliavimo tikslas. Kainos turi būti realios ir turi atspindėti rinkos situaciją. Ne elektros brangimas yra žalingas ekonomikai, o kainų iškraipymas.
Kaina rinkoje yra ne sąnaudų, bet vartotojų pasirinkimo padarinys. Sąnaudos kaip kainos priežastis kainodaroje atsiranda tik reguliuojant kainas. Tačiau jei reguliavimas neatspindi pasiūlos ir paklausos (tiek einamuoju momentu, tiek, per įtaką rinkos dalyvių motyvacijai, ilgalaike prasme), toks reguliavimas veda prie rimtų rinkos iškraipymų, kurie gali pasireikšti deficitu ar sisteminėmis krizėmis. Bet kuriuo atveju, kainų reguliavimas turi atsiremti į sąnaudas (nėra kitos atramos), o tai žinodama bendrovė bus suinteresuota šias sąnaudas plėsti. Pasirinkus reguliuoti kainas būtina priimti, kad nustatyta formulė nebus visiems vienodai priimtina ir gera.
Neretai teigiama, kad energetikos įmones reikia reguliuoti, nes jos yra natūralios monopolijos. Tačiau taip ignoruojama keletas esminių dalykų:
a) natūralios monopolijos, jei jos yra, gyvuoja natūraliai be įsikišimo, tuo tarpu šiandien šios monopolijos apsaugotos teisiškai, valstybės pagalba. Panaikinus šias privilegijas paaiškėtų, kad monopolija ne tokia ir natūrali;
b) rinkoje konkuruoja ne tik homogeniški produktai, todėl net jei ir būtų natūrali monopolija, ji susidurtų su konkurencija iš kitų produktų rinkų;
c) paklausa energetikai yra elastinga, todėl kainų augimui yra natūralios ribos;
d) vadinamosios natūralios monopolijos išlieka tik todėl, kad nekelia kainų aukščiau, nei kainuotų sukurti alternatyvą – o argi tai ne pakankamas atlygis už investavimo pirmajam riziką (netgi šiandien, kai įmonės savininkų nesukurtos, o nupirktos, pirkinio kaina gali ir turi atspindėti jo vertę);
e) net jei būtų nuspręsta reguliuoti kainą (nors tam pagrindo ir nėra) išlieka esminis klausimas – kokia kaina turi būti nustatyta, kad išliktų paskata investuoti;
f) monopolijoms primestos socialinės funkcijos (kryžminis subsidijavimas) mažina ekonominį efektyvumą, yra socialiniu požiūriu netaiklios ir permeta valstybės funkcijas verslui.
Šiuo metu labiausiai diskutuojama dėl to, ar skaičiuojant kaštus reikia atsižvelgti į indeksuoto turto vertę, kokia dalimi, kaip elgtis su amortizaciniais atskaitymais. Turtą atspindėti realia atstatomąja verte reikalauja apskaitos standartai ir verslo logika. Nėra suprantama, kodėl, jei pripažįstama, jog vertė yra tiksli ir teisinga, jos nepripažinti reguliavimo tikslais? Jei manoma, kad vertė netiksli ir neteisinga, ją reikia ginčyti, bet ne ignoruoti.
Nėra sprendimo, kaip, skaičiuojant kaštus, išvengti paskatų juos pūsti. Jei būtų nustatytas apribojimas naudoti amortizacinius atskaitymus, paskatos juos pūsti nedingtų! Priešingai, atsirastų paskatos neinvestuoti, o lėšas perkelti į kitas (susijusias) įmones per užaukštintas pirkimų kainas.
Koks ilgalaikio turto tarnavimo amžius yra priimtinas? Jį nustato vadovaujantis teisės aktais ir derina su komisija. Numatytas amžius siekia net iki 40 metų, ES vidurkis dvigubai mažesnis.
Dėl pelno normos susiejimo su ilgalaikio turto – galima sutikti, kad toks susiejimas nėra logiškas ir protingas, tačiau joks susiejimas arba konkretus dydis nebūtų logiškas ir protingas.
Galiausiai – TILS tyrime daromas argumentavimo šuolis, kad turto indeksavimas yra pagrindas drastiškam kainų šuoliui. Visų pirma, nėra drastiško kainų šuolio. Antra, jei jis ir būtų, kodėl manome, kad prieš tai buvusios kainos buvo pagrįstos ir logiškos (politikų nuolatinė tiesioginė įtaka ir akcentas į trumpalaikius interesus bei aukštos sąnaudos nėra tinkamas kontekstas realioms kainoms).
STI tyrime teigiama, kad įmonių turtas buvo pervertintas kelis kartus, nors pats STI pripažino, kad tai – nepagrįstas teiginys.
Apibendrinant dėl kainos – problemų raizgalynę galima išspręsti tik vienu būdu – dereguliuojant kainas, t.y. panaikinant jų reguliavimą bei panaikinant kitus apribojimus energetikos verslui. Tai reikštų, jog konkreti kaina priklausytų nuo konkretaus susitarimo, realios kainos egzistavimas leistų optimizuoti sprendimus ir pritaikyti juos prie situacijos poreikių. Kartu būtina pripažinti, kad tokiu atveju energetikos sistema nebeatliktų socialinės paramos teikėjo funkcijų, o orientuotųsi į ekonominę naudą.
Dėl korupcijos
Korupcija yra įmanoma ten, kur yra viešo sektoriaus sprendimas dėl privataus sektoriaus veiksmų. Tačiau priežastis yra ne Kainų ir energetikos kontrolės komisija, ne VST ar RST, bet pats kainų reguliavimas.
STI atliktas įstatymo vertinimas nėra antikorupcinis, nes jis netiria, kokias sąlygas įstatymas turės korupcijai, o tik ar jis atitinka kažkieno interesus ir ar skaidri buvo priėmimo procedūra. Dėl procedūros: teisingai pastebėta, kad nebuvo vertinimo korupcijos požiūriu – bet kada gi jis de facto būna? Dėl interesų: taip, įstatymas tapo palankesnis energetikos įmonėms, kainų apskaičiavimo kintamieji aiškiau įtvirtinti įstatymu, bet ar tai reiškia korupciją, o gal netgi atvirkščiai – prielaidų korupcijai mažinimą (verta palyginti šiandienines diskusijas dėl elektros ir dėl dujų kainų)?..
STI tyrime akivaizdžiai manipuliuojama produkto sąvoka. Visiškai nekorektiška lyginti Elektros energetikos įstatyme nustatytą kainų reguliavimą su ES direktyvomis, kurios skirtos apmokestinimui. Tai nė kiek ne daugiau prasminga nei šias sąvokas lyginti su Lietuvos mokesčių įstatymuose įtvirtintomis kainos ar sąnaudų sąvokomis. Daugiau prasmės būtų lyginti įstatymo nuostatas su CK 6.313 straipsniu, kur teigiama, kad parduoto daikto kaina nustatoma pinigais šalių susitarimu. Referavimas į ES direktyvas yra nekorektiškas, nes ES nėra direktyvų, nustatančių kainos skaičiavimo metodiką, ribas ar kt.
Jei jau referuoti į mokesčius reglamentuojančias direktyvas, tai jose teigiama, kad „apmokestinimas iš dalies lemia elektros energijos kainą“. Tad siekiant jos mažumo, nereikia pamiršti, kad nuo 2007 metų elektros energijai taikytinas akcizas ją dar brangins. Ir gal pastangas nukreipti būtent šia linkme?
Išvados
1. Reguliavimo tinkamumo klausimas turi būti svarstomas kaip atskiras fenomenas, kad aktualijos ir dabartiniai konfliktai neužgožtų diskusijos esmės.
2. Skaidrumui, efektyvumui (sąnaudų mažėjimui tam pačiam tikslui pasiekti) ir ilgalaikio požiūrio įtvirtinimui energetikoje būtina tęsti privatizavimą.
3. Privatizavimas turi vykti neribojant pirkėjų rato ir esant stabiliai reguliacinei aplinkai.
4. STI tyrime yra atskirų teisingų pastebėjimų, tačiau tai ne antikorupcinis Elektros energetikos įstatymo vertinimas, bet įstatymo naudingumo vertinimas, kuriame yra svarbių klaidų, o argumentai išdėstyti nesprendžiant esminių reguliavimo klausimų.
5. Kainų reguliavimas, kaip ir kitas reguliavimas, energetikoje sukelia problemas, kurioms nėra gerų sprendimo būdų (priešingai nei teigia TILS tyrimas).
6. Energetikos reformų kryptis turėtų būti dereguliavimas, įskaitant ir kainų dereguliavimą.
