Jasinskio g. 16a
LT-01112 Vilnius
Tel: 25 26 255
Faks.: 25 26 258
LLRI@LRinka.Lt
 

LT  |  EN

 |   |   |   | 
Atgal  | Spausdinti  | Skaityti

Ar Lietuvoje racionaliai vykdoma politika?

Ramūnas Vilpišauskas, LLRI ekspertas
2000-12-01
Straipsnis, "Laiko balsas“ 2000 lapkritis
Kaip siekiama tikslų?
 
Jei paklaustume Lietuvos politikų, kokių tikslų sieks dirbdami Seime ar Vyriausybėje, turbūt iš daugelio išgirstume gana išsamius ir panašius atsakymus. Politikai tikriausiai sakytų, jog siekia sukurti sąlygas ekonomikai atsigauti, žmonių gerovei augti ir šaliai klestėti, galimybes žmogui dirbti ir būti saugiam ar tiesiog gyventi geriau.
 
Jei paklaustume, kaip konkrečiau jie įsivaizduoja šiuos bendrus idealus, tikriausiai būtų pristatyti konkretūs politikų ar jų atstovaujamų partijų uždaviniai atskirose viešosios politikos srityse. Pavyzdžiui, fiskalinės politikos srityje - subalansuoti biudžetą ir sumažinti mokesčių naštą; transporto politikos srityje - sukurti sąlygas tranzitui, naudojantis šalies padėtimi; žemės ūkio srityje - sukurti sąlygas konkurencingiems ūkiams formuotis; užsienio politikos srityje - pasirengti narystei ES ir NATO ir pan. Dauguma politikų ir partijų turbūt nesunkiai sutartų dėl bendrųjų viešosios politikos tikslų - sąlygų šalies piliečių saugumui ir gerovės augimui sudarymo.
 
Tačiau jei paklaustume, kokiomis priemonėmis jie sieks šiuos tikslus įgyvendinti, gautume gerokai įvairesnius atsakymus. Tai yra visiškai natūralu: skirtingų ideologijų ar pakraipų partijos siūlo skirtingas klestinčios ir teisingos visuomenės sukūrimo priemones. Pavyzdžiui, kairiosios partijos siūlo progresyvinius mokesčius ir įvairias lengvatas atskiroms visuomenės grupėms; dešiniosios - vieningo tarifo mokesčių sistemą, vienodai traktuojančią visas visuomenės grupes, nepriklausomai nuo jų statuso. Apie pagrindinių Lietuvos partijų programų nuostatas bei jų suderinamumą buvo kalbama ir rašoma gana daug, tačiau kol kas labai mažai kalbėta apie jų įgyvendinimo ypatybes.
 
Tad šį kartą apie politinius tikslus ir jų įgyvendinimo priemones bus kalbama kiek kitu, iki šiol menkai įvertintu aspektu. Trumpai ir paprastai šį klausimą galima suformuluoti taip – ar Lietuvoje politika vykdoma racionaliai? Kitaip sakant, kaip pasirenkamos, įvertinamos ir įgyvendinamos konkrečios politikos priemonės? Šie klausimai yra ypač aktualūs po Seimo rinkimų ir naujosios Vyriausybės sudarymo. Aptariamos problemos yra būdingos daugeliui politikų ir partijų, nepriklausomai nuo jų ideologinės orientacijos.
 
Bet kokios politikos - žemės ūkio, sveikatos apsaugos ar krašto apsaugos - formavimui ir įgyvendinimui būdingi panašūs elementai. Politika prasideda iškeliant konkrečius tikslus, grindžiamus tam tikromis vertybėmis, įvertinant alternatyvius tikslų pasiekimo būdus, konkrečių priemonių įgyvendinimo pasekmes bei, palyginus galimas skirtingų priemonių pasekmes, pasirenkamas priimtiniausias būdas. Po to praktiškai įgyvendinamos pasirinktos priemonės, įvertinami ir koreguojami priimti sprendimai. Taip priimami bet kokie politiniai sprendimai. Tiksliau - taip turėtų būti priimami racionalūs sprendimai. Bet ar taip iš tiesų yra?
 
Pirmiausia reikia pastebėti, jog politologai iki šiol nesutaria, ar apskritai vyriausybės vykdo racionalią politiką, pasirinkdamos tikslus ir jų įgyvendinimo priemones. Kitaip sakant, ar visada nuosekliai įvertinami galimi problemos sprendimo būdai, jų įgyvendinimo kaštai ir nauda bei pasirenkamas pigiausias, efektyviausias ir visiems šalies gyventojams naudingiausias sprendimo būdas.
 
Kompromisų paradoksas
 
Kompromisai ir derybos yra neatskiriami politikos bruožai. Tačiau neaišku, ar jie nesumažina racionalumo, įgyvendinant politinius tikslus. Pavyzdžiui, nesutariama, ar neatskiriamas ES politinės sistemos bruožas - kompromisų tarp valstybių narių vyriausybių, interesų grupių ir ES institucijų ieškojimas - lemia racionalesnių, t.y. visų ES šalių gyventojams naudingų, sprendimų priėmimą. Jei įvertinsime ES bendrosios žemės ūkio politikos priemones ir jų pasekmes, šia išvada tektų labai suabejoti.
Taigi kompromisų būtinybė dažnai lemia tai, jog atskirų grupių interesai, o ne politinių sprendimų pasekmių įvertinimai lemia politikos turinį ir jos įgyvendinimo priemones. Šalies vidaus politikoje kompromisų būtinybė paprastai yra didžiausia, kai sudaromos koalicinės vyriausybės. Tuomet, viena vertus, yra tikėtina didžiausia siūlomų konkrečių priemonių mokesčių, pinigų, žemės ūkio, sveikatos apsaugos ir kitose viešosios politikos srityse įvairovė, nes kiekviena dalyvaujanti partija siekia įgyvendinti savo programoje numatytas priemones. Kita vertus – mažiausiai galimybių neatsižvelgti į koalicijos partnerių nuomonę ir suformuoti nuoseklią, viena ideologija grindžiamą vyriausybės programą.
 
Tokia situacija po Seimo rinkimų yra susidariusi Lietuvoje. Ši ypatybė tikriausiai sąlygos didesnę nei anksčiau kompromisų būtinybę, kadangi priešingu atveju gali iškilti Vyriausybės išsilaikymo klausimas. Taip pat pastebėtina, jog iki šiol Lietuvoje silpniausios politinio proceso grandys yra iškeltų politinių tikslų įgyvendinimo priemonių pasekmių įvertinimas bei praktinis pasirinkto sprendimo įgyvendinimas. Visi šie politinės situacijos Lietuvoje bruožai kartu komplikuoja racionalios, pasekmių visam šalies ūkiui ir visuomenei įvertinimu grindžiamos politikos vykdymą. Tačiau tai nereiškia, jog nelieka erdvės politikai racionalizuoti.
 
Bet kokių koalicinės vyriausybės politinių tikslų ir jų įgyvendinimo priemonių pasirinkimas prasideda nuo derybų. Kaip iliustruoja Naujosios politikos koalicijos vyriausybės formavimas ir jos programos derinimas, politikos priemonės gali būti pasirenkamos atsižvelgiant į politinę konjunktūrą, t.y. partijų bei atstovaujamų interesų grupių išsidėstymą. Ar sprendimas skirti žemės ūkiui iki 10 proc. nacionalinio biudžeto yra pagrįstas konkrečių tokio sprendimo pasekmių įvertinimu, ar jo simboline svarba ūkininkams ir kai kurioms Seime atstovaujamoms partijoms, nuo kurių palaikymo priklauso naujosios Vyriausybės stabilumas? Atsakymas į šį klausimą yra gana aiškus. Bet jei politika vykdoma atsižvelgiant į interesų grupes ar derinant partijų norus, ar ne mažesnė tikimybė, kad bus tinkamai įvertintos jos pasekmės, vadinasi, ir mažesnė tikimybė, jog bus pasiekti jos tikslai?
 
Atsakymas į šį klausimą yra nevienareikšmiškas. Derybos ir kompromisų ieškojimas gali veikti tarsi filtras, kuris atmeta netinkamus ar nepakankamai įvertintus siūlymus. Be to, derybų metu iškilus būtinybei pagrįsti svarbiausius siūlymus, sustiprėja poreikis detaliau įvertinti jų būtinybę ir pasekmes. Tačiau, kita vertus, politika gali būti formuojama ir modeliuojant galimą kitų politikos veikėjų - koaliciją palaikančių partijų ar interesų grupių – reakciją. Pastaroji gali būti grindžiama emociniais ir simboliniais argumentais ir dažniausiai atspindi konkrečiai grupei naudingą poziciją, kuri nebūtinai yra racionali visos visuomenės naudos atžvilgiu. Tokiais atvejais priimami politiniai sprendimai gali būti nepagrįsti jų poveikio įvertinimu, todėl ir sumažėja iškeltų tikslų pasiekimo tikimybė.
 
Įstatymų „infliacija“
 
Nors ir mažesnė, vis dėlto tokia iškeltų tikslų įgyvendinimo tikimybė išlieka, kadangi visada išlieka galimybė įvertinti atskirų prisiimtų įsipareigojimų pasekmes ir pasirinkti įgyvendinimo priemonių bei veiksmų išdėstymo laike efektyviausią būdą. Kalbant konkrečiau, tai reiškia būtinybę įvertinti kiekvieno Seimui teikiamo įstatymo ar Vyriausybei teikiamo nutarimo teigiamas ir neigiamas pasekmes.
 
Beje, tai jau senokai yra privaloma, kadangi tokią procedūrą numato tiek Seimo statutas, tiek Vyriausybės darbo reglamentas. Tačiau iki šiol dėl vienų ar kitų priežasčių (tokio pobūdžio darbo gebėjimų trūkumo, ankstesnės sistemos paveldo ir pan.) teisės aktų pasekmių įvertinimai realiai nebuvo atliekami, o teikiamuose projektuose tradiciškai apsiribojama teiginiu „neigiamų pasekmių nenumatoma“. Teisės aktų įgyvendinimo pasekmių nevertinimas yra viena iš pagrindinių dažnai priimamų ir keičiamų įstatymų bei nutarimų priežasčių. Teisės aktų „infliacija“, jų nuolatinis keitimas ir dėl to komplikuota ir dažnai prieštaringų nuostatų teisės normų visuma buvo būdinga ankstesnių kadencijų Seimui ir vyriausybėms. Šios darbo kultūros kulminacija galima laikyti paskutinę ankstesnio Seimo kadencijos dieną priimtą daugiau nei 40 įstatymų paketą.
 
Įstatymų „infliacija“ skundžiasi ne tik tie, kam tiesiogiai priimami įstatymai yra taikomi, bet ir juos priimantys politikai. Reikalavimas realiai įvertinti kiekvieno siūlomo teisės akto teigiamas ir neigiamas pasekmes šalies ekonomikai, visuomenei ir atskiroms jos grupėms ne tik suteiktų daugiau racionalumo politiniam procesui, bet ir turėtų kitų teigiamų pasekmių.
 
Pirmiausia jis natūraliai sumažintų siūlomų teisės aktų skaičių. Antra, pasekmių vertinimas pakeltų pačią administracinio darbo kultūrą, kadangi teisės aktų leidėjai turėtų dažniau pagalvoti apie jų siūlomų priemonių poveikį visuomenei. Trečia, tai padidintų politinio proceso skaidrumą ir atskaitomybę visuomenei, kadangi viešas siūlomų teisės aktų pasekmių įvertinimo pateikimas suteiktų informaciją visuomenei ir atskiroms jos grupėms.
 
Pastebėtina, jog išsamiai siūlomų teisės aktų poveikio įvertinimą pastaruoju metu pradėjo (skatinti) vykdyti Europos komitetas prie LR Vyriausybės. Kol kas teisės aktų pasekmės vertinamos tik derinant kai kuriuos Lietuvos teisės aktus su ES veikiančiomis teisės normomis, tačiau ateityje tai turėtų būti taikoma daugeliui Lietuvoje siūlomų teisės aktų. Be to, būtina ne tik įvertinti teisės aktų pasekmes, bet ir atsižvelgti į jas. Suprantama, jog pasekmių įvertinimo detalumas gali skirtis priklausomai nuo siūlomo teisės akto pobūdžio. Beje, ekonominę veiklą reguliuojančių teisės aktų vertinimas yra gana naujas, tačiau sparčiai plintantis Vakarų Europos ir kitose industrinėse šalyse reiškinys.
 
Sunkumai diegiant priimtus sprendimus
 
Kaip jau buvo minėta, kitas Lietuvos politinio proceso trūkumas yra priimtų sprendimų praktinio įgyvendinimo sunkumai. Dažnai įvairios politinės iniciatyvos, pavyzdžiui, Saulėlydžio ir Saulėtekio komisijų siūlymai, praktiškai įgyvendinant sprendimus dažnai praranda savo pradinę formą ir turinį. Šį reiškinį iliustruoja ir tai, jog šiuo metu formaliai veikia turbūt daugiau nei 20 įvairių ūkio plėtojimo strategijų, kurių įgyvendinimas yra, švelniai tariant, abejotinas. Tai lemia kelios priežastys.
 
Pirma, nepakankamas tokių iniciatyvų pasekmių įvertinimas, kurio ypač trūksta įvairioms strategijoms ir programoms, nepagrįstoms nei konkrečių tikslų, nei ekonominio poveikio ar finansavimo poreikio įvertinimu. Pradėjus plačiau taikyti teisės aktų pasekmių vertinimus bei programinį biudžetą, ši priežastis turėtų išnykti.
 
Kita politinių sprendimų įgyvendinimo sunkumų priežastis yra būdinga ne tik Lietuvai, bet ir bet kokiai kitai valstybei. Tai - valdininkų aparato, arba biurokratijos, įtaka, dažnai stabdanti politinių iniciatyvų įgyvendinimą. Biurokratinės struktūros dažnai vadovaujasi savais motyvais, pradedant savęs palaikymu ir funkcijų plėtimu bei finansavimo didinimu ir baigiant atstovavimu konkrečių interesų grupėms. Kita vertus, biurokratija suteikia stabilumo bendrai politinei krypčiai šalyje ir, disponuodama informacija bei ekspertize, kurios trūksta naujai suformuotai vyriausybei, išlaiko anksčiau vykdytos politikos kryptis.
 
Daugelyje sričių, tokių kaip integracija į ES, pagrindinį vaidmenį atlieka būtent vidurinio lygio valdininkai, o pats pasirengimo narystei ES procesas yra įgavęs savarankiško, save palaikančio proceso pobūdį.
 
Tiesmukos praktikos klaida
Siekdama racionalizuoti politinį procesą ir kelti įstatymo leidybos bei administracinio darbo kokybę, naujoji Lietuvos Vyriausybė turėtų įvertinti anksčiau išdėstytus sunkumus ir imtis priemonių jiems išvengti. O baigiant šią apžvalgą vertėtų grįžti prie bendresnių viešųjų politinių diskusijų Lietuvoje ir kritiškai įvertinti susijusį su anksčiau išsakytomis mintimis joms būdingą bruožą. Tai yra daugumos politikų (ir specialistų) pamėgtas apeliavimas į kitų šalių patirtį, arba „geografinis argumentas“.
 
Jis naudojamas taip dažnai, kad net nesusimąstoma, kodėl žodžiai „kitoje šalyje taip daroma“ yra pakankamas argumentas siūlomą priemonę taikyti Lietuvoje. Tačiau tokios nuorodos į kitas šalis yra arba kitų motyvų priedangos, arba intelektualinės tinginystės išraiška. Lyginimas su kitomis šalimis gali būti naudingas, ir „geriausios praktikos“ perėmimas yra įprastas politikos racionalizavimo dalykas. Tačiau kad nuoroda į kitos šalies patyrimą būtų pritaikoma pas mus, būtinos bent dvi sąlygos.
 
Pirma, turi būti pateikiamas teisingas ryšys tarp priežasties ir pasekmės. Pavyzdžiui, ar pagrįstas teiginys, jog Lenkijoje padaugėjo tiesioginių užsienio investicijų, kadangi ji tapo NATO nare? Šis teiginys vartojamas Lietuvoje nesusimąstant, jog pagrindine užsienio investicijų augimo priežastimi Lenkijoje galėjo būti keleto įmonių privatizacija, o ne narystė NATO. Tad nors narystė NATO iš tiesų gali turėti teigiamos įtakos investiciniam klimatui šalyje, nekorektiška remtis nuorodomis į kitas šalis, kai tai patvirtinantys teiginiai nėra įrodyti.
 
Antra, net ir esant teisingam priežastiniam ryšiui, būtina įrodyti, jog tos valstybės, kurios patirtimi remiamasi, padėtis yra esminiais bruožais panaši į Lietuvos situaciją. Pavyzdžiui, net patvirtinus teiginį, jog Airijos ekonominis augimas yra išmokų iš ES fondų pasekmė, nereiškia, kad ES išmokos suteiks tokį pat teigiamą rezultatą Lietuvoje. Kitokia institucinė išmokų skirstymo struktūra, mažesnis visuomenės informuotumas bei interesų grupių galimas poveikis gali sąlygoti daug mažesnį išmokų iš ES fondų naudingumo Lietuvoje koeficientą.
 
Todėl visada reikia atsargiai vertinti bet kokias nuorodas į kitų šalių patirtį ir pirmiausia vertinti politinių siūlymų logiką ir nuoseklumą. Visa tai, kas didina politikos racionalumą, sudaro tinkamesnes prielaidas vykdyti visiems Lietuvos gyventojams naudingą politiką.