Jasinskio g. 16a
LT-01112 Vilnius
Tel: 25 26 255
Faks.: 25 26 258
LLRI@LRinka.Lt
 

LT  |  EN

 |   |   |   | 
Atgal  | Spausdinti  | Skaityti

Ar ekonominė politika Lietuvoje priklauso nuo partijų ideologijų?

Ramūnas Vilpišauskas, LLRI ekspertas
2001-10-21
Pranešimas Lietuvos centro sąjungos, Fridricho Naumano fondo ir Lietuvos liberalų sąjungos organizuotoje konferencijoje "Naujosios Vyriausybės šimtadienis: Lietuvos reformų likimas ir perspektyvos", Vilnius
Po paskutinio Vyriausybių pasikeitimo šių metų vasarą daugeliui kilo klausimas - kuo socialdemokratų-socialliberalų Vyriausybės politika skiriasi nuo ankstesnės liberalų-socialliberalų Vyriausybės politikos. Atrodo, jog pasikeitus Vyriausybėms aiškių politikos pokyčių neįvyko. Atvirkščiai, neskaitant kelių sprendimų (daugiausia žemės ūkio srityje), susidaro įspūdis, jog vyriausybės politika nebepriklauso nuo ją formuojančių partijų ideologijos. Privatizavimas tęsiamas, ribojamos valstybės išlaidos, deklaruojama kitų sričių - viešosios administracijos, pensijų, sveikatos apsaugos ar švietimo - reforma. Kyla klausimai, (1) ar šis įspūdis iš tiesų teisingas, (2) ar tai naujas Lietuvos politinio gyvenimo bruožas ir (3) ką tai reiškia Lietuvai ekonomikos ir politologijos požiūriu?
 
Prieš atsakant į pirmąjį klausimą, vertėtų trumpai įvertinti pagrindinius veiksnius, kurie paprastai daro didesnę ar mažesnę įtaką bet kokios vyriausybės politikai. Tai yra (1) idėjos, (2) interesai, (3) institucinė struktūra ir gebėjimai bei (4) išorės veiksniai. Trumpai apie kiekvieną iš jų.
 
(1) Idėjomis galima vadinti tai, kas yra išdėstyta partijų programose, o jų visuma vadinama ideologija. Tačiau, be šios formalios išraiškos, ne mažiau svarbi yra ir kita, neformali idėjų poveikio pusė - tai, kuo savo sprendimus grindžia politikai ir politikės, kuo jie tiki ir vadovaujasi. Tiesa, dažnai save praktikais laikantiems ir susiduriantiems su "realiomis" problemomis atrodo, kad jiems jie yra laisvi nuo bet kokių "teorinių" išvedžiojimų. Tačiau kaip dar prieš šimtmetį yra pastebėjęs J. M. Keynes, didžiausiais praktikais save laikantys veikėjai dažnai nesuvokia, jog yra tapę kokio nors akademinio rašeivos idėjų įkaitais. Šis partinės bei asmeninės ideologijų išskyrimas svarbus dėl to, jog Lietuvoje kai kurių partijų nariai savo viešai reiškiamomis nuostatomis gana smarkiai kontrastuoja su savo partijos ideologija. Tačiau šis asmeninių įsitikinimų neatitikimas partinei ideologijai nėra pagrindinė praktinės politikos neatitikimo deklaruojamajai priežastis. Tai dažnai lemia kiti toliau aptariami veiksniai.
 
(2) Atstovavimas skirtingoms interesų grupėms, jų reikalavimų tenkinimas yra kitas svarbus veiksnys, turintis įtakos praktinei vyriausybių politikai. Taip dažniausiai būna dėl politikų įsipareigojimų rėmėjams ar dėl nenoro prarasti populiarumą elektorato tarpe. Interesų grupių įtaka vyriausybės politikai savo ruožtu priklauso nuo jų gebėjimo susiorganizuoti (todėl dažniausiai "siauri" interesai yra įtakingesni už "plačius", gamintojai įtakingesni už vartotojus), nuo jų paskatų organizuotis (konkurencijos spaudimą gamintojai jaučia aiškiau nei vartotojai protekcinių priemonių žalą) bei nuo nusistovėjusių ryšių tarp interesų grupių ir politikų. Bendresne prasme, kuo didesnes galias turi valstybės institucijos ir kuo sudėtingesnis yra politikos procesas, kuo mažiau skaidrumo, tuo daugiau galimybių tenkinti "siaurus" interesus visos visuomenės sąskaita ir taip stabdyti bendrą ekonomikos plėtrą.
 
(3) Dar vienas svarbus ir dažniausiai pamirštamas veiksnys yra institucinė politikos proceso struktūra bei politiką kuriančių ir įgyvendinančių institucijų gebėjimas vykdyti savo funkcijas. Nuo to, kaip organizuojamas administracijos darbas, kaip paskirstytos funkcijos ir kokie gebėjimai (ekspertiniai ir finansiniai) jas vykdyti, priklauso ir praktinės politikos atitikimas programinėms nuostatoms. Nors Lietuvoje dažnai kritikuojama biurokratija, dažniausiai dėmesys nukreipiamas į valdininkų darbo apmokėjimą bei jų skaičių. Tačiau sklandžioms reformoms žymiai svarbesnė gali būti sprendimų priėmimo struktūra, galių padalinimas, sprendimų įgyvendinimas bei jo vertinimas. Dažnai nuo to priklauso, kokios sudaromos galimybės siauriems interesams įtakoti vykdomą politiką, kokia tikimybė, jog pernelyg daug dėmesio bus skiriama teisės aktų ruošimui, o per mažai - jų įgyvendinimui, jog pats vyriausybės programos įgyvendinimas bus pernelyg lėtas ar ne toks, kokio buvo tikėtasi.
 
(4) Galiausiai dar vienas veiksnys, kurio svarba nuolatos auga ir dėl kurio kai kas teigia, jog skirtingų vyriausybių politika skiriasi vis mažiau, yra išorės veikėjų - PPO, TVF ir ypač ES - poveikis. Teigiama, jog ES ar TVF reikalavimai narystės kriterijų ar paskolos išdavimo sąlygų forma taip apriboja bet kurios vyriausybės veiklą, jog jų ideologinės nuostatos nebeturi reikšmės vykdomos politikos turiniui.
 
Įvardijus bet kokios vyriausybės politiką lemiančius veiksnius galima grįžti prie klausimo, ar iš tiesų vyriausybių praktinė politika nebepriklauso nuo jų programose deklaruojamos ideologijos. Toliau apie vyriausybių ideologiją kalbama vertinant ją tradicinėje kairės-dešinės skalėje priklausomai nuo požiūrio į valstybės vaidmenį (perskirstomąjį, reguliuojamąjį) ekonomikoje.
 
Peržvelgus šios Vyriausybės 100 darbo dienų, galima daryti keletą išvadų.
 
Pirma, ši Vyriausybė kol kas įgyvendino tik keletą sprendimų, kurie rodo poslinkį į kairę po vyriausybių pasikeitimo. Tai - gerai žinomi sprendimai dėl grūdų supirkimo kainų bei cukraus pardavimo kainų reguliavimo, kurie dar labiau didina žemės ūkio reguliavimą ir atitolina jo reformą. Tačiau reikia atkreipti dėmesį, jog šie veiksmai nėra numatyti Vyriausybės veiksmų programoje ir, vertinant pagal anksčiau išvardintus veiksnius, matosi, kad juos akivaizdžiai lėmė interesų grupių spaudimas. Tiesa, vertinant ne konkrečius sprendimus, bet formuojamus lūkesčius, polinkis į kairę yra akivaizdesnis - baigiama diskutuoti apie mokesčių mažinimą, sprendimai žemės ūkyje kuria pagrindą tolesniam reguliavimo augimui.
 
Antra, reikia pripažinti, jog ankstesnė liberalų ir socialliberalų Vyriausybė taip pat vykdė (ar planavo) ne visiškai dešiniąją politiką. Būtent šios Vyriausybės darbo metu buvo pradėtos rinkos apsaugos nuo importuojamų žemės ūkio ir maisto produktų iniciatyvos, kurias tęsia ši Vyriausybė. Būtent ankstesnė Vyriausybė delsė pradėti energetikos reformą, nukeldama vėlesniam laikui "Lietuvos energijos" pertvarką. Taip pat buvo atidėliojamos reformos ir pensijų, sveikatos apsaugos bei švietimo srityse. Tad inercijos atžvilgiu pastarųjų dviejų Vyriausybių darbas skiriasi nežymiai. Atrodo, jog šiuo atžvilgiu didžiausią vaidmenį vaidina administracinė-institucinė politikos kūrimo ir įgyvendinimo struktūra bei administraciniai gebėjimai, nors neatmestinas ir interesų grupių, besipriešinančių reformoms, vaidmuo. Būtent dėl neefektyviai veikiančios viešosios administracijos ne tik šiai, bet ir kitoms vyriausybėms sunkiai sekasi vykdyti reformas, o rimtai spręsti šią problemą kol kas bandė tik A. Kubiliaus Vyriausybė, nors daugelis jos planų liko tik ketinimais.
 
Trečia, gilėjant Lietuvos integracijai į ES vis didesnį poveikį Lietuvoje vykdomai politikai turi prisiimamų įsipareigojimų vykdymas. Tai taip pat sukuria tam tikrus rėmus bet kokiai vyriausybei nepriklausomai nuo jos ideologijos (tiesa, galima diskutuoti, kokiai ideologijai artimiausia yra pačios ES politika). Viena iš aiškių narystės ES sąlygų yra ES acquis communautaire  įgyvendinimas Lietuvoje. Tačiau kitos sąlygos (pvz. veikianti rinkos ekonomika) nėra tokios konkretizuotos, o ir acquis  vaidmuo skiriasi priklausomai nuo konkrečios politikos srities. Žemės ūkio, konkurencijos, užsienio prekybos bei pinigų politika - tai sritys, kuriose Lietuva, įstojusi į ES, turės vykdyti bendrą politiką, o savo iniciatyvas įgyvendinti tik per ES institucijas.
 
Tačiau daugelyje sričių, tarp jų patenka ir tokios svarbios sferos kaip socialinė politika, švietimas, sveikatos apsauga ir tiesioginiai mokesčiai, pagrindinį vaidmenį iki šiol vaidina ir dar turbūt ilgai tebevaidins valstybės narės. Bet šiose srityse reformos Lietuvoje vyksta pernelyg lėtai nepriklausomai nuo to, jog jose veiksmų laisvė nėra ribojama įsipareigojimų ES. Dar daugiau, net ir tose srityse, kur, atrodytų, ES pateikia aiškias reformų kryptis, pavyzdžiui, infrastruktūros liberalizavimas, reforma Lietuvoje vyksta labai vangiai. Be to, ES reikalavimais dažnai mėgstama pateisinti ir priemones, kurios nėra nei privalomos integracijos atžvilgiu, nei racionalios ekonomikos požiūriu. Tad galima daryti išvadą, jog stojimas į ES iš tiesų sukuria tam tikrus rėmus, bet šie apribojimai priklauso nuo konkrečios srities bei nuo Lietuvos politikų noro ir gebėjimų vykdyti savarankišką politiką; o dažnai ir ES direktyvos apibrėžia tik politikos tikslus, bet palieka priemonių pasirinkimą pačioms valstybėms.
 
Taigi apibendrinant atsakymą į pirmąjį klausimą, galima teigti, jog pastaraisiais metais, keičiantis vyriausybėms, jų politika keičiasi ne taip, kaip galima būtų tikėtis lyginant partijų programas, ir tai lemia pirmiausia nereformuota institucinė administracinė struktūra, taip pat (iš dalies) išorės veikėjų įtaka bei interesų grupių spaudimas.
 
Atsakymas į antrąjį klausimą - ar tai yra tik pastarojo meto Lietuvos politikos specifika - yra prieštaringas. Viena vertus, tikėtina, jog tam turi įtakos pastarojo meto politinės situacijos specifika - politikos kaitą ir ypač reformų vykdymą riboja trumpa vyriausybių darbo trukmė bei pastarųjų dviejų vyriausybių koalicinė sudėtis. Antra vertus, lyginant ilgesnį laiką dirbusių LLDP bei TS(LK) vyriausybių politiką, kai kuriais atvejais G. Vagnoriaus vykdoma politika buvo arčiau "kairės" nei LDDP (tai ypač pasakytina apie atsaką į Rusijos ekonominę krizę). Taip pat reikia pastebėti, jog Lietuvoje apskritai "kairės-dešinės" sąvokos yra supainiotos, ir daugelis save dešiniosiomis vadinančių partijų, pavyzdžiui, LKDP pasisako už "kairesnę" ekonominę politiką nei LSDP.
 
Apibendrinimui aptarsiu trečiąjį šio pranešimo klausimą - kaip apskritai vertinti inercinę vyriausybių politiką. Galima teigti, jog ekonominiu požiūriu, jei vyriausybės vykdo racionalią politiką, kuri tęsiama nepriklausomai nuo politinių pokyčių, šis ideologinių svyravimų trūkumas yra teigimas dalykas. Tačiau vertinant ne ekonominio racionalumo požiūriu atrodytų, jog šitaip rinkėjai netenka pagrindinio pasirinkimo kriterijaus balsuojant. Juk ideologija yra tas pagrindas, kuriuo skiriasi partijos ir kuriuo savo pasirinkimą dažnai grindžia rinkėjai. Kita vertus, jei vyriausybė sugeba sukurti sąlygas ekonomikos plėtrai bei visuomenės gerovės augimui, normalu, jog būtų balsuojama už ją suformavusią partiją ir kituose rinkimuose. Tačiau dabartinės situacijos Lietuvoje dilema yra ta, kad tinkamiausias laikas vykdyti radikalias reformas buvo prieš dešimt metų, o bet kuri vyriausybė, norinti sukurti sąlygas ilgalaikei ekonomikos plėtrai, rizikuoja susidurti su trumpalaikiams pokyčiams besipriešinančių interesų grupių spaudimu ir administracine inercija. Sprendžiant iš pirmųjų 100 darbų dienų, tai nepavyksta ir šiai Vyriausybei.