Jasinskio g. 16a
LT-01112 Vilnius
Tel: 25 26 255
Faks.: 25 26 258
LLRI@LRinka.Lt
 

LT  |  EN

 |   |   |   | 
Atgal  | Spausdinti  | Skaityti

Integracijos į Europos Sąjungą įtaka pramonės restruktūrizavimui Lietuvoje

Ramūnas Vilpišauskas, LLRI ekspertas
1999-11-10
Pranešimas A.Brazausko fondo ir Europos integracijos studijų centro seminare "Lietuvos integracija į Europos Sąjungą: pasiekimai ir problemos", Vilnius
Įžanga
 
Lietuvos integracija į Europos Sąjungą (ES) turi tiesioginį poveikį Lietuvos ūkio funkcionavimui, restruktūrizacijai ir įmonių veiklai. ES pagrindą sudaro vieningoji rinka (laisvas prekių, asmenų, paslaugų ir kapitalo judėjimas), kurią šiais metais papildė pinigų sąjunga. Vidurio ir Rytų Europos šalių, tame tarpe ir Lietuvos, integracija į ES išsiskiria bendrame EB raidos kontekste dviem aspektais. Pirma, minėtos šalys vienu metu įgyvendina transformacijos reformas (t.y. diegia demokratijos bei rinkos ekonomikos institucijas) ir pasirengimo narystei ES priemones. Antra, šiame ES plėtros etape šalys kandidatės turi prisiimti daugiau narystės įsipareigojimų, nei stojančios šalys ankstesniuose plėtros etapuose (t.y. šiuo metu ES teisės aktai, kuriuos turi įgyvendinti stojančios šalys sudaro apie 370,000 psl., tuo tarpu Portugalija ir Ispanija turėjo įdiegti apie 80,000 psl. su naryste susijusių teisės normų [1]). Šie integracijos į ES aspektai yra tiesiogiai susiję su jos poveikiu ūkio restruktūrizacijai Lietuvoje, todėl verta juos aptarti detaliau. Tačiau pirmiausia aptariama restruktūrizacijos sąvoka.
Įmonių restruktūrizavimą mikroekonominiu lygiu galima apibūdinti kaip ūkinių pajėgumų atstatymą, veiklos reorganizavimą ir sąveiką su ekonomine aplinka. Jų rezultatas - gebančių konkuruoti ir lanksčiai reaguojančių į paklausos ir veiklos kaštų pokyčius rinkos dalyvių susikūrimas [2]. Makroekonomine prasme lengviau yra kalbėti apie tinkamiausių restruktūrizavimui sąlygų sudarymą, nei apie restruktūrizavimo raidą, kadangi pastarąją įvertinti yra gana sunku [3]. Daugelis transformacijos reformų analitikų išskiria keletą esminių sėkmingai ūkio restruktūrizacijai būtinų elementų - ekonominės aplinkos stabilizavimą, liberalizavimą ir privatizaciją[4]. Šios priemonės sudaro sąlygas ūkio restruktūrizacijai - ekonomikos struktūros, atspindinčios šalies santykinius pranašumus ir efektyviausiai paskirstančios išteklius, susiformavimui.
Lietuvos integracija į ES keičia tiek ekonominę aplinką, į kurią atsižvelgdami rinkos dalyviai priima sprendimus, tiek ekonominę vyriausybės politiką, kuriai suteikiami konkretūs orientyrai. Iš vienos pusės, šalinamos kliūtys verslui tarp Lietuvos ir ES, iš kitos pusės, perimama ES taikoma reguliavimo sistema. Kaip bus aptarta vėliau, iki šiol tai tiesiogiai ar netiesiogiai prisidėjo prie liberalizavimo ir privatizacijos, nors ateityje kai kurios integracijos priemonės iš principo arba dėl Lietuvos institucijų netinkamos įgyvendinimo politikos gali trikdyti ūkio restruktūrizaciją. Toliau analizuojami trys esminiai klausimai - Lietuvoje vykdomų transformacijos reformų sąsajos su integracija į ES, integracijos priemonių poveikis Lietuvos ūkio funkcionavimui, ir galiausiai, integracijos priemonių poveikis Lietuvos vyriausybės ekonominei politikai.
 
Transformacija ir integracija
 
Lietuvoje nuo šio dešimtmečio pradžios paraleliai vykdomos ekonominės reformos ir diegiamos su integracija į ES susijusios priemonės. Jų išskyrimas padeda geriau suvokti integracijos priemonių atitikimą Lietuvos ūkio interesams bei pasirinkti tinkamiausią integracijos strategiją, suteikiančią didžiausią naudą Lietuvos ūkiui. Kitaip sakant, kiek Lietuvos narystė ES atitinka mūsų ekonominius interesus ir kaip šis atitikimas gali būti maksimizuotas, paskirstant integracijos priemonių poveikį laike bei tarp ekonominių grupių?
Transformacijos reformų tikslai iš esmės atitinka pagrindinius narystės ES kriterijus, suformuluotus Europos viršūnių susitikimuose. Tai pasakytina tiek apie politinį kriterijų (demokratijos ir įstatymo viršenybės bei pagarba žmogaus ir nacionalinių mažumų teisėms), tiek apie ekonominį (funkcionuojanti rinkos ekonomika bei gebėjimas konkuruoti), tiek apie administracinį (valstybės institucijų gebėjimas vykdyti prisiimtus įsipareigojimus). Tačiau tuo pačiu Lietuva privalo prisiimti visus su naryste ES susijusius įsipareigojimus. Nors "klubo žaidimo taisyklių" laikymasis stojant į jį yra suprantamas ES reikalavimas, Lietuvai kai kuriais atvejais tai gali reikšti sub-optimalią politiką. Lietuva turi perkelti ir įgyvendinti ES acquis communautaire - konkrečias teisės normas, kurios buvo sukurtos derybose tarp valstybių narių, ir kuriose numatytus bendrus tikslus Lietuva galbūt įgyvendintų kita seka bei forma, jei nestotų į ES (pavyzdžiu galėtų būti Ignalinos AE eksploatavimo planai arba žemės ūkio politikos instrumentai). Tuo labiau, jog kai kurios ES teisės nuostatos išsivystė reaguojant į konkrečias ES šalių ekonomines ar politines problemas, kurios yra neadekvačios Lietuvos ekonominei situacijai (pavyzdžiui, kai kurie finansinių institucijų veiklos normatyvai), arba apsikeičiant nuolaidomis derybose tarp skirtingus interesus ir tradicijas atstovaujančių valstybių narių (pavyzdžiui, struktūriniai fondai, atsiradę reaguojant į Pietų Europos šalių poziciją) [5]. Tačiau svarstant šiuos klausimus reikia nepamiršti ir alternatyvaus scenarijaus - Lietuvos ūkio raida nestojant į ES. Tokia alternatyva pasižymi dideliu neapibrėžtumo laipsniu ir didele klaidų tikimybe restruktūrizuojant ūkį.
 
Integracijos poveikis Lietuvos ūkiui
 
Integracijos poveikį Lietuvos ūkio funkcionavimui ir restruktūrizavimui galima vertinti, remiantis Lietuvos įsipareigojimais, įtvirtintais prekybos ir bendradarbiavimo sutartyje, laisvosios prekybos sutartyje, asociacijos sutartyje, stojimo partnerystėje ir Nacionalinėje acquis perėmimo programoje bei ES vienašališkai pasiūlyta Baltąja knyga, skirta asocijuotų šalių kandidačių pasiruošimui integruotis į Sąjungos vidaus rinką. Trumpai Lietuvos integracijos į ES poveikį rinkos dalyviams galima apibūdinti kaip balansą tarp naudos, kylančios iš didesnių galimybių, ir kaštus, atsirandančių dėl prisitaikymo prie aukštesnių standartų.
Integracija yra laipsniškas procesas, kuris prasidėjo asimetrišku prekybos liberalizavimu, persiliejo į kliūčių paslaugų ir kapitalo judėjimui šalinimą bei Vieningą rinką reguliuojančių normų perėmimu. Beje, Lietuvos ūkio restruktūrizaciją įtakoja ne tik dvišalėse sutartyse prisiimti įsipareigojimai, bet ir ES institucijų nuomonė Lietuvos pažangos atžvilgiu. Tai savo ruožtu įtakoja patrauklumą investicijoms ir makroekonominį stabilumą. Dar daugiau, Komisija tiesiogiai įtakoja Lietuvos ekonominę politiką formuodama stojimo partnerystės prioritetus ar numatydama pasirinktoms sritims finansinę paramą. Šiuo metu baigtame ruošti Lietuvos stojimo partnerystės variante numatytos artimiausio laikotarpio priemonės - stambių įmonių bei bankų privatizacijos užbaigimas, bankroto procedūros tobulinimas, valstybės pagalbos kontrolė, likusių kliūčių laisvam kapitalo judėjimui šalinimas - skatina šalies ūkio restruktūrizaciją. Vidutiniu laikotarpiu tiesiogiai numatoma tęsti rinka grindžiamą įmonių, finansų ir bankų restruktūrizaciją [6]. Tačiau kai kurios, ES požiūriu "jautrios sritys" paliekamos nuošalyje. Tai ypač pasakytina apie laisvą darbo jėgos judėjimą, kuris bus ypač svarbus sklandžiai Lietuvos ūkio integracijai tapus Ekonominės ir pinigų sąjungos nare, tačiau kelia migracijos baimę ES šalyse. Nors dėl Lietuvos ekonominės priklausomybės ir politinės galios ES atžvilgiu asimetrijos Komisijai tenka pagrindinio "teisėjo ir žaidėjo vaidmenys" derybose dėl stojimo, Lietuvos vyriausybės iniciatyvi ir pagrįsta politika gali sustiprinti jos pozicijas [7].
Kaip minėta, iki šiol Lietuvos integracija į ES intensyviausiai vyko liberalizuojant prekių judėjimą tarp šalių. Pramoninių prekių importui iš ES likusios tarifinės kliūtys bus baigtos naikinti 2001 m. pradžioje, o šiuo metu daugumai jų taikomi 5% muitai (išskyrus degtukus, šaldiklius bei baldus, kuriems taikomi 12,5% importo muitai) [8]. Kol kas prekybą stabdo netarifiniai barjerai - prekių standartai bei antidempingo bylos, kurios iki šiol buvo iškeltos Achamos, Grigiškių ir Ekrano įmonėms. Prekybos liberalizavimas su ES turėjo tiesioginę teigiamą įtaką Lietuvos ūkio restruktūrizacijai - ES dalis Lietuvos eksportuojamų produktų apyvartoje išaugo nuo poros procentų dešimtmečio pradžioje išaugo iki 50% 1999 m. pirmoje pusėje. Tiesioginės užsienio investicijos (TUI) iš ES sudarė apie 60% visų TUI Lietuvoje [9]. TUI susijusios ir su Lietuvos įmonių integravimu į Europos gamybos grandis, pavyzdžiui, išorinio apdirbimo operacijų atlikimu tekstilės pramonės atveju. Lietuvos ir ES prekyba vienos šakos gaminiais (angl. - intra-industry trade) 1996 m. sudarė 17% visos prekybos ir buvo mažiausias iš trijų Baltijos šalių [10].
Prekybos liberalizavimas su ES (ir kitomis šalimis kandidatėmis - prekybos sutartys su CEFTA šalimis ir ypač Baltijos valstybėmis yra susijusios su integracijos į ES raida) sudarė bendro užsienio prekybos liberalizavimo pagrindą. Tuo tarpu, kaip teigia tarptautinių finansinių organizacijų ekspertai, "Lietuvos liberali prekybos politika suvaidino esminį vaidmenį atstatant ekonominį augimą…" [11]. Ne mažiau svarbu yra tai, jog įsipareigojimai ES šiuo metu sulaiko Lietuvos vyriausybę nuo interesų grupių reikalavimų įvesti tiesioginius apribojimus užsienio prekių įvežimui (nors tuo pačiu pastebimas vis dažniau deklaruojamas siekis imituoti netarifines apsaugos priemones trečiųjų šalių atžvilgiu, taikomas ES). Iki šiol Lietuvoje didžiausią įtaką ekonominei, ypač užsienio prekybos politikai, darė gerai organizuotos vietinių gamintojų ar žemdirbių grupės, tuo tarpu perdirbėjų ir vartotojų interesai paprastai yra ignoruojami. Tokia situacija susidariusi tiek dėl nusistovėjusių ryšių tarp dėl konkurencijos patiriančių nuostolių gamintojų ir savo egzistenciją rinkos ekonomikoje bandančių pateisinti vyriausybės institucijų, tiek dėl kolektyvinio veiksmo problemos, dėl kurios daugiausia naudos iš atviros politikos turintys vartotojai nesugeba įtakoti ekonominės politikos, tiek dėl santykinai svarbesnių su bendra ekonomine politika susijusių problemų (pavyzdžiui, darbo santykių reguliavimu) egzistavimu, tiek dėl paplitusios nuostatos, jog pramonei turi būti teikiamas prioritetas prieš kitas sritis.
 
Integracija ir ekonominė politika Lietuvoje
 
Šiuo metu svarbiausiu Lietuvos vyriausybės tikslu, sudarant sąlygas tolesniam ūkio restruktūrizavimui, turėtų būti netarifinių barjerų prekyboje su ES šalinimas. Integracijos nauda Lietuvos ūkiui priklausys nuo ekonominių santykių su ES intensyvumo, o šiems pastaruoju metu didžiausia kliūtimi yra netarifiniai barjerai.
Tokios politikos pavyzdžiais yra (1) valstybės pagalbos kontrolė bei kitų ES taikomų konkurencijos taisyklių laikymasis, kuris ne tik savaime skatintų restruktūrizaciją, bet ir suteiktų pagrindą reikalauti ES nebetaikyti prekybos apsaugos priemonių; (2) abipusio pripažinimo principo įgyvendinimas, t.y. kitais metais planuojamo pasirašyti Europos atitikties įvertinimo protokolo tarp Lietuvos ir ES pasirašymas. Šis protokolas turėtų apimti devynias "naujojo požiūrio" ir dvi "senojo požiūrio" direktyvas[12].
Kita labai svarbi tolesnių veiksmų sritis - valstybės administracinių institucijų reforma, nes verslo plėtra šiuo metu ypač priklauso nuo valstybės institucijų gebėjimo atskirti joms priklausančias funkcijas ir jas efektyviai vykdyti. Šiuo metu būtent nuo institucinės reformos priklauso racionalios, aiškios ir autonomiškos ekonominės politikos vykdymas ir tai, kaip integracijos priemonės įtakos tolesnę Lietuvos ūkio raidą. Valstybės funkcijų ir institucijų reforma yra būtina nepriklausomai nuo narystės ES, tačiau jos neįvykdžius, gilesnė integracija į ES gali sutrikdyti ūkio restruktūrizaciją ir raidą. (1) Taigi, dalis valstybės funkcijų turi būti perduota rinkos dalyviams, dalis perkelta į žemesnį valdymo lygį. (2) Taip pat turi būti sustiprintas politikos proceso baigiamųjų grandžių - įgyvendinimo ir vertinimo - vykdymas [13]. Daugumos Lietuvos vyriausybių politikos trūkumas - pernelyg didelis dėmesys politinio atsako (dažnai neteisingo) į ekonomines problemas formai jo įgyvendinimo ir jo poveikio įvertinimo sąskaita. Būtent dėl to yra sukurta apie trisdešimt ekonominių programų ir strategijų (Įmonių veiklos gaivinimo, Eksporto plėtojimo, SVV, Nacionalinės kokybės, Darbo vietų kūrimo ir pan.), kurių įgyvendinimas ir jo įvertinimas dažniausiai nevyksta, o paini paramos sistema kuria kliūtis perėjimui iš vienos srities į kitą ir stabdo konkurenciją bei restruktūrizaciją. Politikos sprendimų įgyvendinimo svarba ženkliai padidės Lietuvai įsijungus į ES, kurioje bendrų politikos sričių funkcionavimas priklauso nuo to, kaip priimtus sprendimus įgyvendina valstybių narių institucijos. (3) Bent pagrindinėse srityse turi būti pradėta taikyti ekonominio reguliavimo kaštų ir naudos analizė, galinti pasiūlyti optimalų rinkos atžvilgiu direktyvų įgyvendinimo būdą. (4) Ekonominės politikos priemonių susiejimas su integracija į ES, ilgam periode paskirstant ekonominio reguliavimo kaštus tokiose srityse kaip socialinė ar aplinkosaugos politika, ir aiškaus jų įgyvendinimo orientyrų viešas pristatymas. Tai apsaugotų nuo neefektyvaus ES finansinių išteklių panaudojimo ir interesų grupių pasinaudojimo jais šalies ūkio augimo sąskaita [14], sumažintų įmonių reguliacinio prisitaikymo trumpalaikius kaštus, sukurtų didesnį pasitikėjimą rinkose, stabilumą bei suteiktų įmonėms kol kas trūkstančios informacijos apie tai, ką joms konkrečiai reiškia Lietuvos narystė ES.
 
***
[1] (Braga de Macedo, J. Pranešimas Pasaulio banko ir Bertelsmann fondo konferencijoje Towards European Integration, Gutersloh, lapkričio 3-4, 1999.)
[2] (Ericson, R. E. Restructuring in Transition: Conception and Measurement, Comparative Economic Studies, XXXX, no. 2 (Summer 1998), p. 103. )
[3] (Šiam tikslui turbūt geriausia derinti įmonių veiklos rodiklių, pvz. darbo ar bendro gamybos veiksnių produktyvumo, pelningumo, investicijų ar eksporto analizę su rinkos dalyvių apklausomis.)
[4] (Žr. pavyzdžiui Balcerowicz, L. Socializmas, kapitalizmas, transformacija, Vilnius: Algarvė, ALF, 1998, p. 152.)
[5] (Dėl paskutinio argumento žr. Grabbe, H. A Partnership for Accession? The Implications of EU Conditionality for the Central and East European Applicants, Florence: EUI, RSC WP, juodraštis, liepa 1998, p. 5.)
[6] (Accession partnership between Lithuania and the EC, draft proposal, November 1999.)
[7] (Opt. Cit., p. 6.)
[8] (Lietuvos vyriausybės nutarimas Nr. 1524, 1998 gruodžio 30 d.)
[9] (Lietuvos statistikos departamento duomenys.)
[10] (Kaitila, V. Widgren, M. Revealed Comparative Advantage in Trade between the European Union and the Baltic countries, Florence: EUI, RSC WP, juodraštis, gruodžio 22, 1998, p. 12.)
[11] (IMF, Republic of Lithuania, Staff Country Report No. 99/73, August, 1999, p. 25.)
[12] ("Naujasis požiūris" į kliūčių vieningos rinkos funkcionavimui yra grindžiamas trimis elementais: (1) reguliavimas ES lygiu maksimaliai keičiamas į nacionalinių standartų abipusį pripažinimą; (2) harmonizavimas apsiriboja "esminiais sveikatos ir saugos reikalavimais" privalomais visoms valstybėms narėms; (3) techninių šių reikalavimų charakteristikų nustatymas paliekamas Europos ir nacionalinėms standartizacijos organizacijoms. Žr. Majone, G. (ed.) Deregulation or Re-regulation? Regulatory Reform in Europe and the United States, London, Pinter Publishers, 1990.)
[13] (Politikos procesas gali būti skiriamas į tokias grandis - problemos suformulavimas ir politikos sprendimo inicijavimas, informacijos rinkimas, alternatyvių sprendimų svarstymas, politinio sprendimo priėmimas, jo įgyvendinimas, poveikio įvertinimas, užbaigimas arba koregavimas. Žr. Jenkins, B. Policy Analysis. Models and Approaches, in Hill, M. (ed.) The Policy Process, New York: Harvester Whaetsheaf, 1993, p. 36.)
[14] (Portugalijai tapus ES nare, dėl valstybės institucijų tarpusavio konkurencijos skirstant ES finansinę paramą ir interesų grupių spaudimo struktūriniai fondai turėjo neigiamą poveikį ūkio raidai. Žr. Braga de Macedo, J. Lessons for central and eastern Europe from Portugal's EU accession, Pranešimas Pasaulio banko ir Bertelsmann fondo konferencijoje Towards European Integration, Gutersloh, lapkričio 3-4, 1999.)